СОВРЕМЕННАЯ РОЛЬ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПЛАНА

 

Ю.Воронов
Директор консультационной фирмы «Корпус»
С.Заусаев
Главный специалист ЗАПСИБНИИПРОЕКТ
С.Смирнов
Директор Международной бизнес-школы НГУЭУ
 

(на примере концепции пространственного развития Новосибирска)
 
Новые вызовы – новая роль генплана
Мы понимаем назначение разговора на заданную выше тему как повод осмыслить, что такое генеральный план в современных условиях и в чем заключается содержание территориального планирования в ситуации непредсказуемости, неполного знания и многовекторности развития конкретной городской территории.
Фактическим следствием реальности доминирования модели социалистического города (в головах городских управленцев и градостроителей) является разноголосица в предложениях – куда и как развиваться большому промышленному городу в Сибири, который представляет собой конгломерат исторически сложившихся поселков вблизи предприятий. Кроме того, градостроители оказались не готовы к ситуации отсутствия единой методики территориального планирования, необходимой нормативной базы и исходных данных для проектирования.
Поселковость, «рыхлость» функционально-пространственной структуры крупного сибирского города заставляет более явственно увидеть главное противоречие современного генерального плана. С одной стороны, генеральным планом должны быть предусмотрены конкретные сценарии пространственного развития. Но с другой стороны, генеральный план сегодня не должен содержать конкретных вариантов застройки и развития участков территории. Многим градостроителям по-прежнему хочется такой конкретики. Они стремятся «нарисовать» сразу всю композицию города вплоть до выделения отдельных комплексов и планировочной «привязки» будущих сооружений в разных частях города. Но это как раз и невозможно в современной ситуации изменчивости экономической конъюнктуры и непредсказуемости степени влияния внешних факторов на перспективные градостроительные решения.
На наш взгляд, прежде чем заниматься собственно генпланом, нужно разработать стратегический план и выразить его в пространственных категориях. Фактически генеральный план развития города – это и есть выраженный в пространственных категориях ясный, четкий стратегический план развития города (территории).
Необходимость перехода на принципы стратегического планирования при разработке генерального плана связывается с возникновением новой для традиционной градостроительной практики ситуации согласования интересов нескольких субъектов: государственной и муниципальной власти, представителей бизнеса и населения. В этом контексте генеральный план перестает быть внутренним делом «архитектурно-градостроительного цеха», отдельных градостроителей, но может выступать одним из средств управления городом, средством своеобразной кооперации власти, сферы бизнеса, горожан в рамках деятельности по градостроительному планированию Новосибирска.
Город – прежде всего живой, развивающийся организм и потому он может быть понят как особый исторический и культурный феномен, который не сводится к единожды заданной, предписанной форме организации жизни, присущей определенной экономической формации.
Горожане имеют возможность потенциально участвовать в любой деятельности, которая существует в мировом культурном пространстве, хотя далеко не всегда предоставляются возможности такового. Процессы жизни города не поддаются тотальному управлению, поскольку постоянно нарастающее многообразие и сложность форм городской культуры не может быть переведено на язык градостроительного нормирования. Очевидно, что генеральный план в его традиционном для советской градостроительной модели понимании не может охватить всего многообразия социальных и культурных процессов, одновременно проходящих и взаимодействующих в пространстве крупного города.
Генеральный план как средство управления территорией должен меняться в соответствии с трансформацией наших представлений о природе города, нашим самоопределением в ситуации тотальной трансформации и перехода к миру глобальному и открытому.
Мы полагаем, что проблематику градостроительной политики необходимо обсуждать в терминах конкурентоспособности и привлекательности города. Пространственное развитие города зависит напрямую от того, какие условия созданы для ведения бизнеса и насколько комфортна среда для жителей. Если городские и областные власти будут проводить политику, направленную на усиление привлекательности и увеличение конкурентных преимуществ города, то в таком случае необходимо говорить и об особой градостроительной политике – какие, где, на каких условиях размещать бизнесы, какие и где создавать точки роста, какие и где формировать точки деловой активности на территории города.
В таком случае генеральный план города мы рассматриваем как определенный свод правил и условий, в которых сам бизнес и сами горожане решают, куда развиваться тем или иным территориям. Генеральный план – не догма. Это свод договоренностей городских сообществ о том, как и где развивать свой город.
Генеральный план не должен предусматривать приоритетность отдельных сценариев развития. Он – общая для города цель, а не описание пути ее достижения. Генплан не должен содержать поэтапного описания развития территории.
 
В рамках такого понимания роли генерального плана мы полагаем, что главный ресурс, который есть у городской власти для капитализации города и увеличения его конкурентоспособности – это земля, рассматриваемая нами как капитал.
Раньше такое представление о городской территории как об источнике будущих доходов было немыслимо в составе генеральных планов развития советских городов. Но теперь это положение является фундаментальным для понимания современной роли генерального плана.
Для остроты проблемы скажем, что по большому счету не важно, кому достанутся будущие доходы. Мы полагаем, что этот вопрос – не вопрос генплана, а компетенция текущего управления (функция исполнительной власти).
Генеральный план исходит из того, что перспективы получения доходов делают город конкурентоспособным и привлекательным. Ради стимулирования конкуренции генплан должен предусматривать максимально широкийнабор сценариев территориального развития.
Этот набор сценариев имеет, правда три ограничения.
Ограничение первое – конкуренция городов. Повышать стоимость земли следует с оглядкой на стоимость земли в городах-конкурентах. Нельзя делать заметным превышение в ценах на землю по сравнению с этими городами. Для Новосибирска города-конкуренты: Томск, Красноярск, Омск, Кемерово, Барнаул. Для каждого города желательно определение городов-конкурентов по стоимости земли.
Ограничение второе – внутренняя ситуация. Максимальный разброс в ценах земельных участков повышает конкурентоспособность города в большей степени, чем увеличение стоимости земли в среднем по городу. Чем больше вариантов цен на земельные участки, тем вероятнее привлечение нового инвестора. Селитебная зона города не превышает трети городской территории. Повышение стоимости земли в центре города также не повышает его конкурентоспособность.
Ограничение третье – позиция крупных инвесторов. Эксклюзивные (очень крупные) инвесторы, по-видимому, не представляют особого интереса для Новосибирска, поскольку здесь нет таких видов ресурсов для бизнеса, которые могут быстро конкурировать с минеральными ресурсами в рамках сырьевой экономики.
Полицентрическое развитие Новосибирска.
Следствием соцгородского по типу становления пространственной структуры Новосибирска является то, что он является городом, в котором исторически уже сформировались несколько центров активности и векторов развития. Новосибирск, по мнению  экспертов, до сих пор является городом, который «открыт» для разных вариантов развития: быть ему преимущественно промышленным центром, торгово-транспортным центром, либо образовательным и научным центром. И во всех вариантах есть свои шансы, есть свои ресурсы и есть свои риски.
В такой ситуации главным критерием является одно – конкурентоспособность самой администрации города, ее способность делать стратегические выборы и осуществлять самоопределение как стратегического city-менеджера.
Но пока же надо понять – полицентризм, являющийся следствием «слободизации» городов и территорий страны, является благом или тормозом развития? Точнее, можно ли этот тормоз превратить в ресурс развития?
Мы понимаем, что полицентризм крупных сибирских городов обусловлен исторически. Новосибирск – не исключение. Этого не избежать. И пока унаследованный от советского времени полицентризм многими все еще воспринимается как недостаток.
Но как превратить полицентризм из недостатка в достоинство?
Полицентризм может стать достоинством в том случае, если он в большей мере (интегрально) повышает стоимость городской земли и увеличивает привлекательность той или иной городской территории. Полицентрический подход в меньшей мере, чем моноцентризм, наталкивается на пространственные и инфраструктурные ограничения.
Полицентризм будет хорош в том случае, если, как мы сказали выше, будут предлагаться для конкретных территорий города различные сценарии развития, вырабатываться правила игры, условия размещения бизнеса и проживания на этих территориях, а сами люди, сам бизнес и жители будут выбирать, куда и где размещать свои офисы, предприятия, услуги и где жить.
Полицентризм в этом случае только помогает, потому что уже задает некоторую ресурсную обеспеченность разным вариантам развития. В ситуации монопрофильности экономики  города этого добиться будет сложнее.
В качестве примера, работающего на идею об увеличении конкурентоспособности города и капитализации его территории, приведем пример, который, казалось бы, не имеет прямого отношения к капитализации городской территории, ее земельным ресурсам.          Возьмем сферы образования и культуры. Мы полагаем, что такие показатели, как рост инвестиционной привлекательности города, зависят напрямую от более активного использования деловой активности горожан. Мы считаем, что главным ресурсом, капитализирующим территорию, все же является предпринимательская активность. Культура и образование – это те стратегические ресурсы (не меньшие, чем торговля и промышленность), которые капитализируют территорию. Человеческий (социальный) капитал, информация и кадры делают город более конкурентоспособным и инвестиционно привлекательным.
Рассмотрим в качестве примера высшее образование. Причем, не будем пока оценивать стоимость профессионализма выпускников, качество их подготовки. Обратимся к внешним показателям, характеризующим экономику высшего образования.
В Новосибирске по официальным данным (за 2005 год) обучаются более 138 тыс. студентов вузов. Из них более 78 тыс. – это студенты, которые учатся на коммерческой основе. Стоимость 1 года обучения достигает порядка 50 тыс. рублей в среднем. Умножим 78 тыс. человек на 50 тыс. рублей – получаем сумму в 3,9 млрд. рублей в год. Таков рынок платных услуг высшего образования. Это по грубым приблизительным подсчетам. Такая сумма оседает в бюджетах вузов города. И она воплощается в зарплатах преподавателей, ремонтах, интерьерах, изменении и расширении студенческих кампусов, наличии у преподавателей машин, увеличении расходов на НИР, повышение квалификации ППС и проч.    
И другая цифра. Примерно половина студентов обучается по дневной форме, другая половина – заочники. В большинстве своем эти вторые – приезжие. Они приезжают в город и везут за собой деньги. Они платят за квартиры, за услуги, за то, чтобы жить, учиться, и работать в городе. Если в месяц этот приезжий иногородний студент тратит примерно 10 тыс. рублей (квартира, проживание, питание, транспорт и прочие услуги), то в год он тратит 120 тыс. Эти деньги он оставляет в городе. Умножив эту цифру на 70 тыс., мы получаем 8,4 млрд. рублей. Таков по грубым подсчетам рынок сервисных услуг для иногородних студентов.  
Итого мы имеем 12,3 млрд. рублей. Это суммы, сравнимые с городскими бюджетами.
Или возьмем другой пример – студенческие парковки. В Техасском университете (г.Остин, США) из 100 тыс. студентов, которые там обучаются, 70 тыс. приезжают на своих автомобилях. Парковочных мест предусмотрено 14,5 тыс. Это становится одной из причин того, что студенты начинают переводиться в другие города. В трех университетах г. Монпелье (Франция) учатся 50 тыс. студентов. Генпланом этого города предусмотрена подземная парковка для них на 12 тыс. мест в центре.
Теперь переведем эту статистику на язык пространства. По российским нормам на один автомобиль должны быть предусмотрены 20 кв. метров парковки. Для полного обеспечения новосибирских студентов парковками потребуются 3 кв. км городской земли. Эта территория равна полосе земли вдоль Красного проспекта между улицами Советская и Мичурина от мэрии Новосибирска до городского аэропорта.
Тем самым использование этого образовательного городского ресурса в Новосибирске будет сдерживаться, если в генеральном плане города не будет предусмотрено хотя бы частичное решение проблемы студенческих парковок. Должны быть предложены решения о переносе вузов из центра в предварительно подготовленные, предусмотренные генпланом учебные зоны (студенческие кампусы).
Каков вывод с учетом новой роли генерального плана?
Места для студенческих кампусов, со всей очевидностью, должны быть предусмотрены в генеральном плане Новосибирска. Но следует ли предусматривать в генплане, какой вуз в какую зону будет перемещаться? Ответ – конечно, нет. Генеральный план должен стимулировать образовательную сферу города к конкуренции за студентов, за увеличение объема образовательных услуг.
Впрочем, о целенаправленной политике по созданию студенческих кампусов, которых в Новосибирске реально нет, о связанной с этим программе по созданию национальных университетов нужно говорить отдельно.
Подведем итоги.
1) Генеральный план есть цель, а не путь достижения этой цели.
2) Главная задача генплана – максимизация капитализации (будущих доходов) городской земли.
3) Детализация постановки этой задачи идет в ограничениях, задаваемых внешними условиями (стоимостью земли в городах-конкурентах и т.п.).
4) Генеральный план задает правила игры, в которых обязаны действовать участники рынка. Сценарии пространственного развития формирует не генплан, а муниципалитет и игроки на городских рынках земли и недвижимости и других услуг.
5) Важная задача генплана – максимизировать будущие доходы от других городских ресурсов (результатов деловой активности) помимо земли.
 6) Генплан не должен относиться к границам города (к городской черте) как к догме, при разработке генплана следует учитывать возможность изменений городской территории в плановом периоде.

http://experts.megansk.ru/full_news.html?id_news=71
Автор: Смирнов Сергей Алевтинович 

1 Декабря 2012
Поделиться:

Комментарии

Кузнецов Анатолий , 1 Декабря 2012

Вячеслав Глазычев, президент Института развития территорий, профессор кафедры теории и истории Московского архитектурного института, оценил генплан МО город Краснодар как добротно сделанный документ, однако высказал сомнения в том, что общественные слушания могут быть продуктивными. «Проблема в том, что в России пока не разделены общественные и экспертные слушания. Очевидно, необходимо сформулировать поправку в Градостроительный кодекс, которая бы предусматривала участие общественности в обсуждении только тех проблем, которые касаются населения той или иной небольшой территории непосредственно. Если речь идет о каких-либо стратегических решениях, то здесь необходим горизонт понимания профессионала», — утверждает господин Глазычев.

Подробнее:http://www.kommersant.ru/doc-rss/1248457

Кузнецов Анатолий , 1 Декабря 2012

Вячеслав Глазычев:

«Стратегия дает установки, генплан – правила игры» — Что такое, на ваш взгляд, современный генеральный план, и чем он должен отличаться от генпланов советского образца? — То, что являлось генпланом в советское время, и что мы по инерции так называем, сейчас никто, к сожалению, не делает. Настоящий Генплан - это огромный массив материалов, мало кому сегодня нужный, потому что он относится к стратегии — генеральной цели и способам ее достижения. Стратегия дает целевые установки, генеральный план — правила игры. Кроме того, часто говорят, что Генплан — это закон, но такие утверждения — скорее, лирическая формула. На самом деле, законом являются только правила землепользования и застройки. А они становятся следствием Генплана — если он реализует стратегические принципы. — Вы считаете, что сегодня городские стратегии никому не нужны? — До сих пор настоящей стратегии в российских городах не было, потому что действительно не было на нее запроса. Мы сейчас пытаемся такую стратегию сделать для Москвы. Понимание дается с большим трудом — в том числе, внутри эжкспертного сообщества. Это очень непросто — гуманитарные подходы соединить с технократическими, экономические с градостроительными, и так далее. И непросто даются контакты с нашим заказчиком — государством. Не потому, что кто-то там не хочет развития, а потому, что заказчик живет в логике советской школы: мыслит госпланом, но при отсутствии самого госплана.

Его в основном волнует: что в конкретном месте будем строить? Это не уровень ни стратегии, ни генплана.

Для загрузки изображений необходимо авторизоваться

Архив материалов