Россия в институциональной ловушке

 

От редакции: Владимир Гельман - один из лучших знатоков развития российской политической системы в постсоветский период. Мы хотим привлечь внимание читателей к этой статье В.Гельмана 2010 года, которая содержит, как анализ политических институций в РФ, так и прогноз. Этой републикацией мы продолжаем собирать на страницах РЖ топ-20 лучших аналитических текстов нулевых годов о российской политике. Ранее: Андреас Умланд,«Новый "особый путь" России после "оранжевой революции"», Хавьер Корралес, «Диктатор нового типа».

 

* * *

Институты... далеко не всегда создаются для того, чтобы быть социально эффективными; институты... создаются скорее для того, чтобы служить интересам тех, кто занимает позиции, позволяющие влиять на формирование новых правил. Дуглас Норт [1]

Политическое развитие России в 2000-е годы характеризовалось упадком и разложением важнейших политических институтов, которые задают правила игры для осуществления власти и управления в стране. Хотя эти тенденции нашли отражение в многочисленных негативных оценках положения дел в России с точки зрения демократии, качества государственного управления и верховенства права [2], анализ их причин и последствий остается резервом исследовательской повестки дня.

Почему и как российские политические институты оказались крайне неэффективными для развития страны, но при этом устойчиво функционируют в режиме самоподдержания? Каких траекторий дальнейшей эволюции от них можно ожидать в обозримом будущем? В статье содержится попытка объяснить институциональное развитие посткоммунистической России интересами политических элит, стремящихся исключить любые вызовы своему доминирующему положению и потому склонных поддерживать неэффективное равновесие в политической системе страны. До тех пор, пока издержки такого равновесия для российских правящих групп не превышают его выгоды, оно будет поддерживаться всеми заинтересованными акторами. Хотя продолжение такой политики может усугубить проблемы страны, стимулы для нарушения равновесия сегодня невелики. Иначе говоря, в российской политике возникла и укореняется «институциональная ловушка». В статье представлена политика институционального строительства в России на примере анализа эволюции трех институциональных арен: (1) разделения властей между президентом и парламентом страны, (2) электоральной и партийной систем и (3) механизма взаимодействия федеральных и субнациональных органов управления. Перспективы дальнейших институциональных изменений в России и шансы на выход страны из «институциональной ловушки» рассматриваются в заключение статьи.

 

Политика институционального разложения: случай России

 

Преднамеренное создание и поддержание неэффективных институтов, ведущих те или иные общества по пути институционального упадка и разложения, следует считать нор­мой политики институционального строи­тельства, а отнюдь не отклонением от нее. Но большинство специалистов, анализирую­щих процессы институционального строи­тельства (как в исторической ретроспективе, так и в современную эпоху), склонны делать упор на немногие «истории успеха», связан­ные с созданием устойчивых эффективных институтов, обделяя вниманием случаи институциональных провалов или промежу­точные и неустойчивые варианты институ­циональных трансформаций. Ими подробно изучены «пакты элит» или «обусловленные институциональные компромиссы» [3], воз­никающие в результате структурно обуслов­ленного равновесия сил внутриполитических акторов на фоне высокой неопределенности, когда успешный выбор институтов миними­зирует издержки и раздвигает временные горизонты участников политического про­цесса. Иным вариантом успешной политики институционального строительства служит «навязанный» институциональный выбор как средство внешнего управления со стороны международной среды — будь то оккупация Западной Германии после Второй мировой войны [4] или стремление стран Восточной Европы войти в состав Европейского союза и вынужденных принимать его усло­вия [5]. В свою очередь, страны постсоветской Евразии могут служить примерами своего рода «лаборатории» или «естественного эксперимента» как частичных и временных решений, обусловливающих циклические неустойчивые исходы институционального строительства [6], так и преднамеренного создания устойчивых неэффективных инсти­тутов, служащих максимизации выгод правящих групп, которые стремятся монополизи­ровать политическую ренту. Сравнительные исследования постсоветских государств позволяют говорить о том, что последний вариант возникал в ходе трансформаций политических режимов тогда и там, когда и где конфликты ключевых акторов оказались решены по принципу «победитель получает все» [7]. Процессы и последствия институцио­нального строительства постсоветских стран демонстрировали существенные вариации как в траекториях политических изменений, так и в эффективности/неэффективности институтов [8]. Россия в этом отношении выступала на фоне постсоветских соседей как особый случай. Во-первых, путь страны в тупик «институциональной ловушки» неэф­фективного авторитаризма оказался слож­ным и извилистым. Во-вторых, возможности ее эволюционного выхода из этого тупика становятся все более призрачными.

 

Россия на пути к «институциональной ловушке»

 

ЭПИЗОД 1: БОРЬБА ЭЛИТ И «КАРТЕЛЬНЫЕ СОГЛАШЕНИЯ»

 

(1993—2000) Процессы институционального строительства в постсоветских государствах во многом стали побочным продуктом кон­фликтов ключевых политических акторов — различных сегментов элит, констелляции и политические ориентации которых (во мно­гом унаследованные от советского периода истории) обусловливали как институциональ­ный выбор, так и его политические послед­ствия [9]. Острые конфликты российских элит обнаружились в 1992—1993 годах на фоне развала СССР, глубокого экономического спада и высокого уровня инфляции. Элиты разделились на два лагеря, сложившихся вокруг президента Бориса Ельцина и вокруг Верховного Совета России [10]. В основе их борьбы, помимо разногласий по эконо­мическим вопросам, лежало стремление захватить позицию доминирующего актора.

 

Распределение ресурсов было очевидно неравным: Ельцин был куда сильнее своих оппонентов, пользовался более высокой массовой поддержкой, поэтому цена подавле­ния противников казалась довольно низкой. В сентябре 1993-го он объявил о роспуске парламента, но тот отказался подчиниться и объявил импичмент президенту. Однако после обстрела здания парламента из танко­вых орудий парламентарии, не имея выбора, были вынуждены сдаться. Победа в «игре с нулевой суммой» стала поворотным пунктом при выборе институтов: в декабре 1993 года Ельцин, не встретив серьезного сопротивле­ния, навязал принятие на референдуме про­екта конституции и гарантировал себе широ­кий объем полномочий при почти полном отсутствии сдержек и противовесов [11]. Едва ли не единственным формальным институ­циональным ограничением президентской власти было ограничение срока президент­ских полномочий двумя четырехлетними периодами подряд.

Казалось бы, такое институциональное устройство, возникшее в результате разреше­ния конфликта элит по принципу «победи­тель получает все», позволяло Ельцину — по причине отсутствия институциональных ограничений — применить стратегию пода­вления оппонентов (подобно действиям Лукашенко в Белоруссии после 1996-го). На практике, однако, вопреки вроде бы открывавшимся институциональным воз­можностям для неограниченного произвола, Ельцин после 1993 года вынужден был отка­заться от методов подавления из-за нарастаю­щей фрагментации элит на фоне слабости государства. Рыхлая коалиция Ельцина распалась на несколько конкурирую­щих клик, что вело к повышению относитель­ной цены подавления оппонентов, особенно в условиях упадка и фрагментации силового и еще больше — дистрибутивного потенциала российского государства. У Ельцина не было достаточно сил и ресурсов (включая под­держку со стороны элит и общества в целом) для того, чтобы одержать верх над своими потенциальными противниками на всех аре­нах. У его же потенциальных противников, равно как и у других акторов, не было ни сти­мулов, ни ресурсов для взаимной устойчивой кооперации по принципу «негативного кон­сенсуса» (несмотря на то, что на парламент­ских выборах в декабре 1993-го оппозицион­ные партии различных оттенков смогли полу­чить около половины мест в Государственной думе). Хотя политические институты в тот период служили довольно слабыми «фильтра­ми» деятельности акторов, они тем не менее предотвращали подрыв статус-кво и по умол­чанию способствовали сохранению стихийно сложившегося частичного и неэффективного равновесия политических сил в стране.

 

В этих условиях Ельцин, как доминирую­щий актор российской политики, сменил стратегию подавления на более дешевую — на кооперацию с подчиненными акторами, вклю­чая и часть своих бывших противников, что значимым образом отразилось на процессах институционального строительства. Начиная с 1994-го лагерь Ельцина инициировал серию неявных «картельных соглашений» элит. Ряд региональных лидеров, которые были готовы «присягнуть» на лояльность Ельцину, под­писали двусторонние договоры с Центром, предоставившие им многочисленные привилегии в части налогов и прав собственности [12]. Оппозиционные партии и политики были включены в рамки нового режима, не создавая при этом угрозы его подрыва [13]. Даже обла­дая большинством в Государственной думе (в 1996—1999 годах), они предпочитали поли­тическое маневрирование и компромиссы с исполнительной властью, а не конфронтацию с правящей группой [14]. Эти компромиссы нашли отражение и в практике институцио­нального строительства: многие принятые с согласия заинтересованных акторов законы (включая и нормативные акты, регулировав­шие отношения Центра и регионов, а также электоральную политику) были полны поло­винчатых формулировок, умолчаний и «дыр». Президентские выборы 1996-го сыграли ключевую роль в поддержании «картельных соглашений» и сохранении статус-кво. Хотя варианты отмены выборов или непризнания их результатов в случае поражения являлись одним из критически важных аспектов кам­пании Ельцина [15], а его команда даже было приступила к роспуску Думы, цена подрыва существующих институтов и выживания правящей группы посредством подавления оппозиции (и отказа от выборов) оказалась слишком высока. Это могло расколоть элиты еще глубже, чем в 1993 году. В итоге прези­дентская команда вынуждена была пойти на сохранение институтов и на менее дорогую кооперацию с подчиненными акторами, видя в этом наименьшее из зол. Выборы, которые расценивались как явно несправедливые, не говоря уже о фактах фальсификации в пользу Ельцина, не встретили отпора со стороны политических сил, включая оппозицию, при­знавшую их итоги.

 

Парадоксальным образом, в условиях отмечавшейся всеми наблюдателями слабо­сти российского государства, российские политические институты поддерживали, по крайней мере на время, элементы демокра­тического устройства. Но платой за такое поддержание статус-кво стал ряд глубоких патологий в политике и управлении. В части партийной системы России специалисты критиковали ее избыточную фрагментацию (из-за повышенного предложения во всех сегментах российского электорального рынка) и высокий уровень электоральной неустойчивости (из-за высокой эластичности спроса избирателей). В общенациональной и особенно субнациональной электоральной политике также отмечалась ключевая роль непартийных политиков, опиравшихся на региональные и/или отраслевые группы интересов [16]. В части взаимоотношений Центра с российскими регионами наблю­далась спонтанная передача важнейших рычагов управления сверху вниз, к которым относились:

 

- полномочия в сфере институционально­го регулирования (принятие региональ­ных законов, ряд из которых противоре­чил федеральным нормам, а также систе­матическое неисполнение федеральных законов на уровне отдельных регионов) [17], административные ресурсы, в том числе влияние регионов на назначение руко­водителей федеральных органов власти, включая силовые структуры (прокуратура, милиция), а в ряде случаев также и их переход de facto в подчинение региональ­ных политико-финансовых (а порой и кри­минальных) группировок [18],

 

- экономические ресурсы, в частности, права собственности, которые в значи­тельной мере переходили под контроль региональных администраций, игравших роль «группы вето» в экономической политике [19],

 

контроль над бюджетными средствами, субнациональная доля которых возросла в общем объеме российского бюджета в 1998 году до почти 60 проц. за счет сокра­щения доли средств, находившихся под управлением Центра,

 

- утрата Центром рычагов воздействия на региональные политические процессы и превращение региональных элит в акто­ров, способных играть роль «группы вето» в ходе федеральных выборов, тем самым вынуждая Центр к новым уступкам. Наконец, в части взаимодействия зако­нодательной и исполнительной власти в условиях «разделенного правления» проис­ходило систематическое откладывание или замораживание принятия многих крайне необходимых стране законов, что блокирова­ло проведение важнейших реформ. По сути, неэффективное институциональное равнове­сие в России сыграло немалую роль в финан­совом кризисе 1998 года [20].

 

Частичное равновесие неэффективных институтов сопровождалось острыми кон­фликтами элит, возникавшими всякий раз при изменении баланса сил между актора­ми. В преддверии электорального цикла 1999—2000 годов рыхлая коалиция регио­нальных лидеров и «олигархов» была готова к захвату позиции доминирующего актора, стремясь к победе на конкурентных выборах. Но такой сценарий развития событий не был реализован, причем не только из-за соотно­шения сил, стихийно сложившегося в ходе «войны за ельцинское наследство», когда Владимир Путин и его окружение добились смены предпочтений региональных лидеров и представителей бизнеса, игравших в ходе кампании ключевую роль [21]. Проблема была и в том, что низкая эффективность российских политических институтов, особенно остро проявившаяся в ходе финансового кризиса 1998-го, не устраивала российский полити­ческий класс, который стремился не только максимизировать собственные выгоды в ходе многочисленных конфликтов, но и преодо­леть стихийно сложившееся частичное институциональное равновесие. В этой связи отмечался «запрос на рецентрализацию» [22], доминировавший после 1998 года среди российских элит. Но и идеи усиления полномо­чий парламента, ограничения президентской власти и консолидации партийной системы присутствовали в ходе думских выборов 1999-го в программах ряда партий независи­мо от их ориентации [23]. Запрос на институ­циональные изменения, однако, был вопло­щен в жизнь таким образом, что лекарство от патологий 1990-х годов оказалось страшнее самой болезни.

 

ЭПИЗОД 2: «НАВЯЗАННЫЙ КОНСЕНСУС» (20002010)

 

Казалось бы, переход президентской вла­сти от Ельцина к Путину в начале 2000-го открывал новые возможности для успешного институционального строительства в России. Но, получив доступ к позиции доминирую­щего актора, Путин не имел никаких сти­мулов ее ослаблять; напротив, исправление институциональных патологий в 2000-е годы оказалось (в полном соответствии с выска­зыванием Дугласа Норта) направлено не на повышение эффективности институтов, а на их ослабление и на снижение автономии подчиненных акторов. Именно эти цели и преследовали институциональные измене­ния 2000-х, связанные с рецентрализацией государства и переформатированием рос­сийской электоральной и партийной систем. Хотя формальное распределение полномо­чий между президентом и иными акторами российской политики на первых порах не претерпело изменений, сам характер их взаимодействий качественно изменился. «Картельные соглашения» элит при Ельцине распадались из-за низкой эффективности институтов, побуждавшей подчиненных акторов искать автономии по отношению к доминирующему актору, который был не способен устойчиво защищать свои позиции. При Путине условия новых «картельных соглашений» приобрели характер «предло­жения, от которого невозможно отказаться», или своего рода «навязанного консенсуса».

 

В свою очередь, доминирующая стратегия «лояльности» Путину со стороны подчинен­ных акторов была вызвана недостатком у них ресурсов для «протеста» [24]. Для Путина изначальный выбор в пользу кооперации, а не подавления был обусловлен обстоятель­ствами его прихода на политическую сцену в качестве доминирующего актора. В начале 2000-х годов его преобладание в контроле над ресурсами было относительным, а не абсолютным, поэтому и цена подавления противников была весьма высокой. Это с особой отчетливостью обнаруживается на фоне предшествующего десятилетия жестких межэлитных конфликтов, низкой эффективности институтов и высокой неопределенно­сти. Кооперация с подчиненными акторами была выгодна для Путина, который благода­ря этому увеличил свой контроль над ресур­сами и успешно ослаблял своих младших партнеров посредством тактики «разделяй и властвуй» [25]. Такая констелляция во многом определялась неформальным торгом под­чиненных акторов с доминирующим и между собой в рамках «навязанного консенсуса», а не посредством значимой электоральной конкуренции. Но условия хрупкой сделки оказались нарушены, когда доминирующий актор смог сосредоточить в своих руках объем ресурсов, позволивший резко снизить цену подавления.

 

С начала 2000-х годов Государственная дума поддерживала почти все президентские законопроекты независимо от их содержа­ния, а преобразованная в «Единую Россию» (ЕР) «партия власти» обладала большинством мест в нижней палате [26]. Парламентское доминирование партии, обусловленное имплицитной коалиционной политикой пар­тии на думских выборах 2003-го, изменения­ми думского регламента и формированием «сфабрикованного сверхбольшинства» [27], позволило ЕР получить более чем 2/3 дум­ских мандатов. У ЕР, так и не ставшей авто­номной от президентской администрации, которая руководила ею по принципу «внеш­него управления» [28], не было стимулов к укреплению Думы. Более того, провозгласив устами своего лидера Бориса Грызлова, что «парламент — не место для дискуссий», она сознательно превратила его в маловлиятель­ный и малозначимый институт. В дополнение к этому Путин создал федеральные округа по всей территории страны, назначив своих представителей с полномочиями коорди­нировать деятельность федеральных мини­стерств и ведомств в регионах, а также кон­тролировать использование федерального имущества и средств федерального бюджета. Ресурсы региональных лидеров, прежде рас­полагавших полнотой власти в своих «вотчи­нах», были серьезно ограничены, а в верхней палате парламента — Совете Федерации — их сменили назначенные чиновники, после чего палата утратила всякое политическое значе­ние. Президент же получил право распускать региональные легислатуры и отстранять от должности глав исполнительной власти регионов в случаях нарушения ими федераль­ных законов [29]. Одновременно Путин начал атаки на независимые СМИ, большинство из которых были вынуждены прибегнуть к самоцензуре и/или перешли под прямой либо косвенный контроль государства или связанных с ним бизнес-групп. Путин заявил о «равноудаленном» подходе государства к бизнесу в обмен на отказ последнего от уча­стия в принятии ключевых политических решений, в то время как несогласные с этим подходом были подвергнуты преследовани­ям, наиболее ярким примером чего стало «дело Юкоса» [30]. Резюмируя, можно сказать, что после 2000 года Путин не только добился прекращения конкуренции элит, но и смог осуществить институциональные изменения, ослаблявшие позиции всех политических акторов, кроме доминирующего. В итоге пре­зидентская администрация превратилась в единственный центр институционального строительства в стране, а главной целью политики институциональных изменений стало формальное закрепление монополии правящей группы на власть и на извлечение ренты [31].

 

Если на первом этапе и рецентрализация, и реформирование электоральной и партий­ной систем в качестве побочных эффектов стимулировали некоторое ослабление про­извола субнациональных авторитарных режимов и даже рост политической конку­ренции на региональных и местных выбо­рах, то новый раунд институциональных изменений, начатых после 2003—2004 годов, повлек за собой упадок и разложение (и без того слабых) демократических институтов. После 2003-го Кремль инициировал новую волну реформ, направленных на дальнейшее ограничение поля политической конкурен­ции. К ним следует отнести: повышение барьера для прохождения списков партий в Государственную думу (и в большинство региональных легислатур) с 5 проц. до 7 проц. и принятие в новой редакции закона о политических партиях, ужесточившего орга­низационные требования и требования член­ства при регистрации политических партий на фоне перерегистрации ранее созданных партий на новых условиях. Это существенно повысило входной барьер на российском рынке партийной политики: создание новых партий стало крайне затруднительным, а численность партий в 2003—2008 годах сокра­тилась с 46 до 7. Кроме того, запрет на соз­дание предвыборных блоков сделал крайне затруднительным выживание малых партий. Реформа избирательной системы на думских выборах (замена смешанной системы голо­сованием за закрытые партийные списки) повысила партийную дисциплину внутри ЕР и лояльность ее депутатов Кремлю, позволив ЕР достичь электорального доминирования по итогам думских выборов 2007-го. Успеху «Единой России» способствовало немало факторов, начиная от высокого уровня мас­совой поддержки Владимира Путина и закан­чивая несправедливым характером выборов, но вместе с тем ни одна иная партия не способна была представить адекватную аль­тернативу «партии власти». Кроме того, при­нятие Думой новых законов, усиливавших государственный контроль над общественны­ми организациями и ставивших их в зависи­мость от органов власти, а также изменение правил проведения публичных мероприятий развязывали властям руки в том, что касается предотвращения антисистемной мобилиза­ции в рамках гражданских общественных инициатив и силового подавления протест-ных акций (масштаб которых в России, впро­чем, оставался невысок на протяжении всего постсоветского периода).

 

Начиная с 2003-го, по инициативе пре­зидентской администрации, на выборах региональных легислатур была принуди­тельно введена смешанная избирательная система, призванная закрепить влияние в регионах общефедеральных партий и, пре­жде всего, главного орудия Кремля — «Единой России» [32]. Но эта мера дала лишь ограни­ченный эффект с точки зрения усиления контроля Центра над локальными лидерами. Напротив, в 2003—2004 годах ЕР добивалась успехов на региональных и местных выборах лишь там, где отделения этих партий сами находились под контролем губернаторов и/ или мэров городов. У тех же не было стиму­лов класть все яйца в одну корзину, поэтому они распределяли свою поддержку между разными партиями и блоками, созданными подконтрольными им отделениями общена­циональных партий. Хотя стимулирование межпартийной конкуренции само по себе рас­ширяло набор политических альтернатив на региональном и местном уровнях и в перспек­тиве могло бы способствовать подрыву субна­ционального авторитаризма, такое развитие событий не входило в планы лидеров страны, заинтересованных прежде всего в удержании власти в ходе федеральных выборов 2007— 2008 годов. Такой исход мог быть обеспечен, помимо прочего, включением субнациональ­ных «политических машин» в состав общена­циональной «колонны». Поэтому принятое Центром в 2004-м решение об отмене выбо­ров глав исполнительной власти регионов стало логическим продолжением политики рецентрализации. Введение фактического назначения глав исполнительной власти реги­онов, по сути, означало новый неформальный контракт между Центром и локальными лиде­рами, который решал проблему взаимных обязательств, ранее препятствовавшую пре­вращению «Единой России» в доминирующую партию [33]Институциональные изменения также порождали новые стимулы для локаль­ных лидеров, вынуждая их быть лояльными ЕР и при этом не оставляя им прежних воз­можностей для диверсификации политиче­ских инвестиций [34]. Вряд ли следует удивлять­ся тому, что на думских выборах 2007-го 65 из 85-ти глав исполнительной власти регионов вошли в список ЕР, хотя еще на думских выбоpax 2003-го в нем значилось менее половины региональных лидеров [35]Способность кон­тролировать электоральный процесс любы­ми средствами, а отнюдь не эффективность регионального и местного управления обе­спечивали выживание назначенных Центром региональных лидеров и в ходе федеральных выборов 2007—2008 годов, и в последующий период. Компромисс между федеральными и локальными лидерами, достигнутый по схеме «монопольное сохранение власти в обмен на "правильные" результаты голосования» [36], стал не просто важнейшей составной частью российского авторитаризма, но и был закре­плен институционально.

 

В конце концов, институциональные изме­нения 2000-х закрепили «навязанный консен­сус» российских элит, уничтожив возможные альтернативы статус-кво и/или сделав их цену для всех акторов запретительно высо­кой. Доминирующий актор смог закрепить свое монопольное господство, сравнительно безболезненно передав пост главы государ­ства подобранному им лояльному преемнику (Дмитрию Медведеву). Хотя оппозиционно настроенные наблюдатели связывали со сменой президента России свои надежды на институциональную либерализацию, у нового главы государства не оказалось ни стимулов, ни ресурсов для радикальных реформ в этом направлении. Предпринятые в ходе его пре­зидентства институциональные изменения в основном выступали средством «тонкой настройки», призванной частично исправить некоторые «перегибы» прежних преобра­зований, предпринятых его предшествен­ником. Такие шаги, как формальные отчеты правительства перед Думой, снижение требований к численности политических партий при их регистрации с 50 тыс. до 45 тыс. чле­нов, предоставление 1—2 мест в Думе парти­ям, получившим от 5 до 7 проц. голосов на выборах, наделение партий, победивших на региональных выборах (читай — ЕР), правом предлагать президенту кандидатуры на посты губернаторов регионов (наряду с частичным обновлением самого состава губернаторского корпуса), были явно косметическими. Да и отдельные шаги по оживлению созданных ранее второстепенных политических инсти­тутов (Общественная палата, всевозможные консультативные советы и т. д.) имели откро­венно имитационный характер. Но важней­шим институциональным преобразованием периода президентства Медведева стали поправки в Конституцию, которые продлева­ли срок президентских полномочий с 4 до 6 лет и срок полномочий Думы с 4 до 5 лет, что, безусловно, было направлено на сохранение статус-кво в политическом устройстве стра­ны. Период президентства Медведева в этом отношении демонстрировал консолидацию российского политического режима на фоне отсутствия значимых акторов, способных бросить ему вызовы; даже глубокий экономи­ческий спад, вызванный глобальным кризи­сом 2008—2009 годов, не создал существен­ных стимулов для подрыва статус-кво и/или для новых реформ. Иными словами, главным результатом институциональных изменений 2000-х в России стала целенаправленная «порча» политических институтов, максими­зировавшая прибыль правящих групп за счет усугубления тяжелых «детских болезней» периода 1990-х годов и последующего их перерастания в хронические заболевания.

 

Институциональная ловушка: тупик «стабильности»

 

Важнейшим итогом институционального строительства последних двух десятилетий в России стало становление и последующая консолидация трех важнейших формальных институтов (институционального «ядра») [37] российского политического режима:

 

- монопольное господство фактического лидера федеральной исполнительной власти в сфере принятия политических решений;

 

- отсутствие открытой электоральной кон­куренции элит;

 

- иерархическая соподчиненность субна­циональных органов власти и управления («вертикаль власти»).

 

Эти институты на сегодняшний день (если их рассматривать с точки зрения соответствия «интересам тех, кто занимает позиции, позволяющие влиять на формиро­вание новых правил») весьма несовершенны, поскольку они содержат временные либо неустранимые «дефекты»: на федеральном уровне государственного управления имеет место своего рода двоевластие (президент versus премьер-министр), иные партии, чем ЕР, в отдельных случаях выступают реальны­ми противниками этой партии на электораль­ных аренах, а «вертикаль власти» не носит всеохватывающего характера из-за неполно­го включения в ее состав органов местного самоуправления [38]. Всем этим институтам также имманентно (неизбежно и неустрани­мо) присуща неэффективность, проявления­ми которой служат:

 

- крайне высокий уровень коррупции (которая, помимо прочего, создает стиму­лы к лояльности всех сегментов элит) [39],

 

- скрытая, но весьма жесткая борьба заин­тересованных групп («башен Кремля») за доступ к ренте и передел ресурсов,

 

- неспособность правящих групп к про­ ведению реформ, могущих нарушить сложившееся институциональное равно­весие (что объясняет неэффективность попыток авторитарной модернизации страны) [40].

 

Сформировавшееся в России к началу 2010-х годов институциональное равновесие оказалось самоподдерживающимся — не только из-за отсутствия значимых акторов, способных создать вызовы режиму, но и в силу инерции, задаваемой в том числе и институтами, сформированными в 1990-е и особенно в 2000-е. Хотя некоторые исследо­вания говорят о глубокой неудовлетворен­ности российских элит положением дел в стране [41], их коллективным действиям, направленным на изменения статус-кво, сегодня препятствует не только доволь­но сильная фрагментация акторов, но и институционально закрепленные барьеры. В самом деле, сложившееся равновесие фактически способствует тому, что стремле­ние к сохранению любой ценой статус-кво в системе власти и управления («стабиль­ность» режима) из средства его поддержа­ния становится самоцелью для правящих групп. Даже если предположить, что те или иные группы в руководстве страны сегодня или завтра сами захотят провести преобра­зования, ориентированные на повышение эффективности управления страной, их благие намерения почти неизбежно натол­кнутся на риски непреднамеренного ухуд­шения собственного положения из-за под­рыва статус-кво, превосходящие возможные выгоды таких преобразований для самих правящих групп и для страны в целом. В итоге Россия оказывается в ситуации, когда даже осознание элитами, да и обществом в целом, острой необходимости перемен в стране и кардинального пересмотра ука­занных выше политических институтов не только не создает у акторов стимулов к пре­образованиям, но и также наталкивается на представление о невозможности реализо­вать их «здесь и теперь» без существенных потерь для тех, кто рискнет эти перемены воплотить в жизнь.

 

 

 

20 Июня 2013
Поделиться:

Комментарии

Такого рода институциональное равнове­сие, которое в значительной мере напомина­ет позднесоветскую политическую практику 1970-х — начала 1980-х годов [42], представляет собой «институциональную ловушку», то есть устойчивое, но неэффективное равновесие, в нарушении которого никто из значимых акторов не заинтересован [43]. Иначе говоря, по мере дальнейшего упрочения нынешней институциональной «стабильности» Россия попадает в «порочный круг», чем дальше, тем больше снижая шансы страны на успешный выход из возникшей «институциональной ловушки».

Повестка дня на завтра

Возможен ли, и если да, то каким образом, выход России из «институциональной ловуш­ки»: отказ от нынешних политических инсти­тутов неэффективного авторитаризма и выработка новых, более устойчивых и успеш­ных демократических правил игры? Ответ на этот вопрос представляется неочевидным, по крайней мере, в краткосрочной перспек­тиве. И дело не только в том, что сегодня условия для такого рода институциональных изменений в России отсутствуют (никто из акторов не способен, да и не склонен к их проведению). Выход из «институциональных ловушек» обычно становится следствием мощных внешних шоков, подобных войнам, революциям, природным либо техногенным катастрофам или экономическим коллапсам, и предугадать возможное их воздействие на поведение акторов — задача заведомо небла­годарная [44]. Во всяком случае, если вывести за скобки вероятность такого рода внешних шоков для России, то, следует признать, раз­витие событий по данному пути более чем сомнительно. Реалистической альтернативой можно считать эволюцию существующих в России политических институтов в ином направлении. На сегодняшний день про­сматриваются два базовых варианта краткос­рочной эволюции российских политических институтов: сохранение нынешнего статус-кво (говоря языком советского периода, их дальнейшее «загнивание») либо попытки преодоления их низкой эффективности путем ужесточения авторитарных тенден­ций (то есть посредством «жесткой руки»). Вероятность каждого из этих вариантов с трудом поддается оценке; скорее всего, этот вопрос прояснится лишь с завершением общероссийского электорального цикла 2011-2012 годов.

Вариант «загнивания» предполагает сохра­нение нынешних политических институтов России на протяжении ближайшего десяти­летия в их неизменном виде, с отдельными, не слишком существенными изменениями. Такое — вполне инерционное — развитие событий имеет шансы реализоваться, если констел­ляция ключевых акторов и их возможности по извлечению ренты останутся примерно теми же, что и сейчас. В этом случае можно ожидать дальнейшего усугубления проблем принципал-агентских отношений между Центром и субна­циональными органами власти и управления, нарастания коррупции на всех уровнях и перманентных всплесков (периодически «раз-руливаемых») конфликтов групп интересов за передел ренты. Вместе с тем ожидаемое дальнейшее снижение эффективности инсти­тутов, весьма вероятно, будет сопровождаться и косметическими институциональными изме­нениями, призванными повысить значимость второстепенных институтов, с тем чтобы сохранить в прежнем состоянии и в какой-то мере упрочить институциональное «ядро» политического режима. Сегодня эти институ­ты (такие, как Общественная палата или пар­тии — сателлиты Кремля типа «Справедливой России» либо «Правого дела») по большей части носят имитационный характер. Но нельзя исключить, что со временем они могут при­обрести определенную автономию и высту­пить в качестве полноценных политических арен и/или подчиненных акторов, которые не только не подрывают монополию правящей группы, но и, напротив, поддерживают ее. Еще дальше идущие шаги на этом пути могут включать в себя и коррекцию распределения власти — замену абсолютного большинства ЕР в региональных легислатурах относительным, «сверхболыпинства» ЕР в Государственной думе простым большинством, определенное расширение полномочий Думы и региональ­ных легислатур (в частности, согласование с большинством депутатов кандидатур на посты федеральных и региональных министров) и т. д. В предельном варианте косметиче­ские институциональные изменения могут включать в себя даже создание условий для «управляемой» электоральной конкуренции на субнациональных выборах (предполагаю­щей, однако, что доступ к участию ограничен «лояльными» партиями и кандидатами, а цен­трализованный контроль над субнациональ­ными органами управления сохранен в рамках «вертикали власти»). Такого рода институцио­нальные изменения в целом позволят правя­щей группе кооптировать реальных и потен­циальных автономных акторов, вместо того чтобы подавлять их. Но все эти шаги скорее увеличат издержки поддержания институцио­нального равновесия (в том числе из-за роста побочных платежей соискателям ренты), чем повысят эффективность институтов. Такая политика может продолжаться до тех пор, пока эти издержки не окажутся запретительно высокими либо пока нынешнее поколение рос­сийских руководителей попросту не уйдет в мир иной, подобно поколению советских руко­водителей эпохи «застоя», при жизни которых на саму возможность пересмотра институцио­нального «ядра» в стране было наложено табу.

Альтернативный вариант развития собы­тий предполагает, что правящая группа может предпринять попытку решить проблемы неэффективности институтов или избавиться от реальных и потенциальных вызовов своему доминирующему положению (эти цели могут преследоваться одновременно) посредством «жесткой руки», то есть с помощью полного или частичного демонтажа демократическо­го «фасада» ряда нынешних институтов и их замены сугубо авторитарными механизмами управления при сохранении институциональ­ного «ядра» неизменным. Трудно предсказы­вать те конкретные шаги, которые могут быть сделаны Кремлем на этом пути, однако вполне возможны различные ограничения деятель­ности политических партий и общественных объединений (включая и «лояльные» властям), кардинальный пересмотр законодательства и правоприменительной практики в направле­нии расширения полномочий правоохрани­тельных органов и спецслужб и дальнейшего ограничения прав и свобод граждан, свертыва­ние деятельности и/или последующий упадок второстепенных институтов и т. д. Более ради­кальные версии могут включать в себя еще боль­шее сужение полномочий парламента путем «добровольного» делегирования исполнитель­ной власти права принимать законы с их после­дующим утверждением Государственной думой и Советом Федерации, а также аналогичное делегирование региональными органами вла­сти части своих полномочий Центру. Наконец, логическим следствием движения по этому пути может стать принятие новой Конституции стра­ны, избавленной от рудиментов эпохи «лихих девяностых» в виде деклараций прав и свобод граждан, норм о приоритете международных обязательств России перед внутренним зако­нодательством и прочих либеральных положений. Не приходится рассчитывать на то, что эти меры повысят эффективность российских политических институтов: коррупция, «борьба башен Кремля» за передел ренты и нарастание проблем принципал-агентских отношений не исчезнут, а приобретут иные формы. Наоборот, они могут повлечь за собой рост затрат на под­держание институционального равновесия в результате увеличения издержек контроля и подавления, с одной стороны, и побочных пла­тежей «силовикам» — с другой.

Не следует ожидать, что подобные инсти­туциональные изменения сами по себе могут спровоцировать нарушение равновесия, даже если расширение репрессивных практик начнет угрожать значительной части прежде лояльных акторов или тем или иным «несо­гласным» с правящей группой — по крайней мере до тех пор, пока «уход» в форме отъезда из страны будет оставаться для них более доступной альтернативой «протесту» против статус-кво. Во всяком случае, опыт режима Лукашенко в Белоруссии говорит о том, что в отсутствие реалистических альтернатив неэффективные репрессивные автори­тарные режимы могут длительное время поддерживать институциональное равно­весие, сохраняя статус-кво «по умолчанию». Основные сходства и различия описанных вариантов сведены в таблицу 1.

Описанные варианты российской инсти­туциональной эволюции — «загнивание» и «жесткая рука» (соответствующие ориентациям сегментов российской правящей группы, которых на журналистском жаргоне принято называть «либералами» и «силовиками») представляют собой своего рода «идеальные типы». Реальная практика институциональ­ных изменений в российской политике может представлять собой ту или иную комбинацию этих вариантов или непоследовательное чередование их элементов. Но возможна ли альтернатива этим вариантам, предпо­лагающая улучшение качества российских политических институтов и при этом их постепенную мутацию из авторитарных Савлов в демократических Павлов? На этот вопрос следует ответить отрицательно, если опираться как на теоретические ожидания, так и на опыт функционирования российских политических институтов в 1990-е и особенно в 2000-е годы. Эти институты в своем нынеш­нем состоянии принципиально несовмести­мы с демократией, достойным правлением и верховенством права. Вот почему демократи­зация и политическая модернизация России, если и когда они произойдут, потребуют не эволюции ныне существующих политических институтов, а их демонтажа и замены совер­шенно иными механизмами власти и управле­ния, которые необходимы для решения задач реформ. При этом успех на пути полного пересмотра политики институционального строительства отнюдь не гарантирован, а качество самих институтов в ходе этого про­цесса (по крайней мере, на первом этапе), вполне вероятно, даже снизится. Эти издерж­ки будут возрастать тем больше, чем дольше сохранится в России нынешнее институцио­нальное равновесие.

Почти два десятилетия политики инсти­туционального строительства в России при­вели страну в тупик «институциональной ловушки» господства неэффективных авто­ритарных политических институтов. Эти институты, самоподдерживающиеся и уко­реняющиеся в политической жизни страны, стали продуктом деятельности российского политического режима и служат важней­шим инструментом, обеспечивающим его функционирование. Но эти институты также служат и важнейшим тормозом для развития России, препятствуя политиче­ской конкуренции элит за голоса избирате­лей, подотчетности и ответственности орга­нов власти, а также эффективности управле­ния на всех уровнях.Российские политические институты в их нынешнем виде уже нельзя улучшить: их можно только уничтожить. В ближайшие годы станет яснее, возможны ли в принципе демонтаж и замена российских политических институ­тов мирным путем, либо эти институты ока­жутся несовместимы с дальнейшим суще­ствованием России как таковой.

Для загрузки изображений необходимо авторизоваться

Архив материалов