Губернаторопад. К чему приведет нынешняя волна отставок глав регионов

На первый взгляд нынешние изменения не имеют особого значения. В России сформировалась имитационная система выборов, все жестче ограничиваются полномочия региональных властей, губернаторы превращаются в козлов отпущения. Но при переходе к новому политико-экономическому циклу спящие институты федерализма могут выйти из комы. И это случится еще при политической жизни многих новых губернаторов
Серия замен губернаторов обсуждается как большая политическая новость, хотя «залповая» кадровая политика Кремля уже стала рутиной. Стоит напомнить, что самая большая волна отставок произошла в конце нулевых – в первые два года президентства Дмитрия Медведева были заменены более 30 губернаторов.
 
Тогда федеральные власти зачищали избранных губернаторов, в первую очередь давно находившихся во власти политических тяжеловесов, которые имели высокий уровень поддержки населения и контролировали региональные элиты и бизнес. Были отправлены в отставку московский мэр Лужков, президенты Татарстана Шаймиев и Башкортостана Рахимов, ростовский губернатор Чуб и другие. Критерием назначения новых губернаторов была полная лояльность Кремлю, а не управленческие навыки и знание региона. На кадровые решения сильно влияли лоббистские группы в федеральной власти, поэтому многие назначения были труднообъяснимыми, а количество чужих для регионов «парашютистов» зашкаливало. Результатом стало явное снижение качества губернаторского корпуса.
 
Следующая серия отставок случилась в 2012–2013 годах и была связана с возвратом губернаторских выборов. Тогда федеральные власти еще побаивались проверки выборами губернаторов-назначенцев. Чтобы подстраховаться, Кремль примерно за год до губернаторских выборов заменил назначенцев с низким рейтингом доверия на новых, которым легче избраться, – на них не висят старые грехи и проблемы. Но в последующие годы стало очевидно, что имитационных выборов можно не бояться: жесткие фильтры регистрации и сбора подписей муниципальных депутатов практически непреодолимы для кандидатов, неугодных власти, а низкая явка только на руку провластным кандидатам.
 
Два новых залпа отставок были только в 2017 году, поэтому о предыдущем опыте немного забыли. При анализе свежих отставок и назначений возникает вопрос: что идет по стандартной схеме и есть ли какие-то отличия нынешнего губернаторопада от предыдущих?
 
Что старое
В главном схема воспроизводится – в отставку отправляли губернаторов с низким рейтингом доверия населения и конфликтами элит в регионах, что создает риски накануне президентских выборов. При этом не важно, в чем причина плохих рейтингов: в низком качестве управления регионом или во внешних экономических шоках.
 
Последнее случилось в Ненецком автономном округе, доходы бюджета которого зависят от цены на нефть и поэтому рухнули в 2016 году более чем на 20% (в первом полугодии – на 45%). С помощью жесткой рубки расходов, в том числе зарплат, губернатору Кошину удалось избежать бюджетного коллапса, но население округа и региональная элита были крайне недовольны. И хотя в первом полугодии 2017 года доходы бюджета Ненецкого округа выросли почти на 80%, в Кремле это уже никого не интересовало. 
 
Никуда не делась и система цепочек при кадровых перестановках. Администрации президента нужно было освободить для своего человека место секретаря Общественной палаты, поэтому прежний ее руководитель был десантирован на пост губернатора Удмуртии, хотя никакого отношения к республике не имеет.
 
Сохраняется и лоббизм групп интересов при принятии решений о назначении губернаторов, в том числе крупнейших компаний и корпораций. Но жесткая роспись политологов – кто чей человек – вряд ли точна. Во-первых, любые альянсы в России нестабильны и ситуативны. Во-вторых, жизнь заставит любого губернатора учитывать интересы разных крупных компаний, присутствующих в регионе.
 
Что нового
Отличий больше, и они разного калибра. Начнем с более узких, электоральных.
 
Первое отличие в том, что отставки 2017 года, особенно осенние, привязаны не к губернаторским, а к президентским выборам – свежее лицо во главе региона помогает снизить недовольство населения, вселить надежду на улучшение жизни и тем самым повысить явку на президентских выборах и поддержку главы государства, принявшего правильное кадровое решение.
 
Второе отличие – Кремль перестал опасаться губернаторских выборов, электоральные технологии отлажены. Новых врио губернаторов, даже назначенных за полгода до выборов, изберут железно, система муниципальных фильтров и невысокая явка это гарантируют. Результаты выборов новых назначенцев в сентябре 2017 года еще раз это подтвердили – они получили от 60% до 89% голосов.
 
Есть и более значимые, системные изменения, о которых уже много писали. Во-первых, вслед за перестановками в федеральной власти взят курс на омоложение губернаторского корпуса. Новыми врио в основном стали молодые технократы, имеющие опыт управления на федеральном уровне и слабо знакомые с регионами, куда их направили (Новгородская, Нижегородская, Калининградская области, Республика Удмуртия, Бурятия, Ненецкий АО).
 
Из молодых технократов успешную карьеру в своем регионе начинали только новый глава Пермского края Решетников, работавший затем в Минрегионе и московской мэрии, и бывший мэр Самары Азаров, назначенный врио губернатора Самарской области после трех лет сенаторства в Совете Федерации. Выходцем из своего региона является также глава Карелии Парфенчиков, но в последнее десятилетие он работал в федеральных органах власти.
 
Единственное исключение из тренда на омоложение – назначение губернатором Красноярского края Усса, занимавшего до этого пост главы законодательного собрания. Кремль не рискнул экспериментировать с омоложением в огромном и сложном регионе, где сосредоточены активы крупнейших российских компаний. Был выбран лидер, укорененный в местной элите и умеющий взаимодействовать и договариваться с разными группами бизнеса и населения.
 
Во-вторых, это серия назначений губернаторами силовиков, в основном выходцев из ФСО. Этот тренд не новый, федеральные власти опять наступают на те же грабли. В начале 2000-х, еще в период выборов губернаторов, ими стали армейский генерал Шаманов в Ульяновской области, глава регионального ФСБ Кулаков в Воронежской области, а до этого – генерал Лебедь в Красноярском крае и его брат, также военный, в Хакасии.
 
Результаты оказались печальными: явная управленческая некомпетентность, конфликты с местными элитами, назначение на высокие должности варягов, нацеленных на распил бюджетных средств (в Ульяновской области поураганили выходцы из компаний Никиты Михалкова). Очевидно, что компетенции силовиков иные, навыков хозяйственного и политического управления у них нет.
 
Этот печальный опыт не помешал назначению и последующему избранию в 2017 году выходцев из силовых структур в Тульской, Ярославской и Тверской областях. Только губернатор Калининградской области попросился в отставку через три месяца после назначения врио и почти сразу после избрания. Губернаторы-силовики, особенно тульский и ярославский, пользуются особым вниманием Кремля, помощь тульским властям оказывает госкорпорация «Ростехнологии», в Ярославскую область несколько раз приезжал президент Путин. Но опять получаются те же грабли: губернатор Ярославской области привел с собой команду управленцев из Подмосковья и конфликтует с местными элитами.
 
Экстремальным проявлением силового тренда стало назначение главой Дагестана выходца из МВД Васильева. Он имел длительный опыт работы на руководящих постах в Госдуме, но не хозяйственного управления. Назначение в этнический регион высокопоставленного русского выходца из силовых структур – это воспроизводство имперского опыта генерал-губернаторства на «инородческих» территориях. Риски такого решения очень велики – оно унижает элиты республики. Но Кремль, видимо, этого не понимает или рассчитывает на силовые методы решения проблем Дагестана. Если генерал-губернаторство будет воспроизводиться и в других республиках Северного Кавказа, рост напряжения там неизбежен.
 
Еще дальше от федерализма
События последних лет – назначения, выборы, отставки и посадки губернаторов – показывают, что Россия еще дальше ушла от федерализма. Пост губернатора перестал быть столь заманчивым для карьеры и становится расстрельной должностью. Истории бывших руководителей республик Коми, Марий Эл и Удмуртии, Сахалинской и Кировской областей это подтверждают. Вряд ли молодые технократы испытывали восторг, узнав о своем назначении губернаторами.
 
Самостоятельность губернаторов в принятии решений резко снизилась по сравнению с началом 2000-х, а риски уголовного преследования со стороны прокуратуры, ФСБ и Следственного комитета выросли многократно. Пожалуй, эти риски минимальны только для новых силовиков – тульского и ярославского губернаторов, а также для нового главы Дагестана: все они намного круче, чем силовые структуры в регионах. Остальным придется идти по минному полю.
 
При этом правила игры для губернаторов все менее понятны. Начнем с того, что ни одно из принятых в 2017 году решений о кадровых перестановках не было основано на экономических результатах развития регионов. Самая тяжелая ситуация с бюджетом (огромный долг и устойчивый дефицит) в республиках Мордовия, Хакасия и Кабардино-Балкария, но их главы сохраняют свои должности.
 
Не работают и прежние политические правила – в регионе не должно быть заметных протестов населения, нужно показывать хорошие результаты на федеральных выборах и еще выполнять указы президента. Отставленные губернаторы в основном этим правилам следовали.
 
Резко сжались и возможности губернаторов в отношениях с крупными компаниями как главными экономическими акторами в регионе. В начале 2000-х губернаторы более развитых регионов были либо арбитрами, пытавшимися сбалансировать интересы разных бизнес-групп в регионе и контролировать соблюдение договоренностей, либо играли на стороне одной из крупных групп. Первый вариант лучше обеспечивал стабильность развития, второй чаще всего приводил к конфликтам и экономическим потерям для региона.
 
По мере огосударствления крупного бизнеса в России и после отмены губернаторских выборов роль глав регионов резко снизилась. Крупные компании, особенно контролируемые государством, теперь решают свои проблемы в Кремле и Белом доме. Восстановление губернаторских выборов ничего не изменило, рычагов влияния на инвестиционные решения крупных компаний у губернаторов почти нет.
 
Возврат к выборам губернаторов не привел и к повышению политического веса глав регионов, барьером стала вертикаль власти. Глав регионов можно в любой момент отправить в отставку и даже начать уголовное преследование. Высокий уровень поддержки населения на губернаторских выборах ничего не значит, его можно обеспечить электоральными технологиями. Как пишет Леонид Волков в «Ведомостях», выборы губернаторов превратились в карго-культ, и с этим трудно не согласиться. 
 
Подведем итоги. Важны ли изменения в губернаторском корпусе или это информационный шум? На первый взгляд эти изменения не имеют особого значения. В России сформировалась имитационная система выборов в условиях электорального авторитаризма, все более жестко ограничиваются полномочия региональных властей и усиливается федеральный контроль, в том числе силовой, губернаторы превращаются в козлов отпущения, отвечающих за проблемы, созданные в основном решениями федеральных властей.
 
В совокупности это деструктивный удар по федерализму, которого и так не существует. Население страны приучают к тому, что федерализм плох и не нужен. Наверху лучше знают, как управлять.
 
Но не будем спешить – спящие институты федерализма при переходе к новому политико-экономическому циклу могут выйти из комы. И тогда будет важно, кто и как управляет регионами, какие у них компетенции, способность к компромиссу, умение взаимодействовать с населением и бизнесом, договариваться и находить рациональные решения в условиях нестабильности и неопределенности. И это случится еще при политической жизни многих новых губернаторов.

http://carnegie.ru/commentary/73299

4 Октября 2017
Поделиться:

Комментарии

Для загрузки изображений необходимо авторизоваться

Материалы категории
Pro Родину

Архив материалов