Правоохранительная система России: от изучения к реформе

 

Мы публикуем стенограмму и видеозапись лекции, прочитанной 28 ноября 2013 года в рамках проекта «Публичные лекции Полит.ру» магистром права Гамбургского университета, кандидатом экономических наук, научным сотрудником Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге Марией Шклярук.

Текст лекции

Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге опубликовал в 2012 году исследование, которое фактически стало обобщенным результатом на тот момент трех с половиной лет работы Института.

Еще спустя год после многочисленных дополнительных внутренних и внешних экспертных обсуждений были разработаны рекомендации по реформе правоохранительной системы.

Я постараюсь в своем рассказе акцентировать вопрос, который, может быть, не был подробно проговорен в ходе презентации Концепции реформы – почему предлагается делать именно так и откуда берутся наши рекомендации. Вы видите список коллег, участвовавших в подготовке презентации – тут многое сделано совместными трудами. Я очень благодарна своим коллегам.

Основные части лекции: методы исследования, структуры, задействованные в правоохранительной деятельности России, общие системные проблемы правоохранительных структур, внутренние системы стимулов и их негативные эффекты, траектория типового уголовного дела, российская полиция на фоне мировых полицейских сил, опыт реформ в странах Восточной Европы, концепция реформирования: принципы разработки и содержание.

Исследование является междисциплинарным, над ним работали и социологи, и экономисты, и юристы, но лидирующая роль принадлежала социологам. В основе исследования – около сотни интервью с работниками правоохранительной системы и судьями общей юрисдикции. Фактически в нашем исследовании говорят работники среднего звена, то есть те, чье мнение обычно не учитывается  при реформах. Обычно при изучении эта ниша занята юристами.

Полтора года назад я рассказывала про уголовный процесс с точки зрения юриста, а сегодня буду рассказывать об этом с точки зрения социолога. Это большая разница, потому что юристы всегда считают, что закон действует так, как он написан, но бывают некоторые исключения из правил, а социологи исходят из обратного. По их мнению, если закон действует так, как он написан, это как раз и есть исключение из правил, поскольку такого практически не бывает.

Интервью были получены от практиков и проанализированы. В результате были выявлены общие особенности, которые можно получить качественными методами. Кроме того, анализировались базы судебных решений, социологические опросы, судебная статистика, изучалось большое количество приказов, как они на самом деле реализуются и какие именно стимулы они формируют для сотрудников органов внутренних дел, для полиции, для Следственного комитета и для прокуратуры. Опираясь на различные виды источников, мы реконструировали логику работы системы в целом.

В классические каноны исследования входят: организация, внутренние и внешние стимулы и практики функционирования. Если немного расширить ту область, которую мы исследовали, а именно область правоприменения в правоохранительных органах, то надо понимать, что есть несколько уровней рассмотрения проблемы. 

Первый уровень - наше государство относится к тем странам (на том уровне развития), когда есть понимание, что сфера уголовного преследования – это функция государства, и наказание назначается судом. То есть нельзя взять и расправиться на месте, запрещена кровная месть  - это достаточно общий принцип. Есть система уголовного преследования, которая закреплена в национальном законодательстве, то есть то, как именно уголовное преследование должно осуществляться у нас в стране, это прописано в Уголовно-процессуальном кодексе РФ. Для его исполнения создается ряд органов. Даже если бы мы говорили о другой стране, где тоже есть уголовное преследование, там будут свои органы, которые созданы, чтобы осуществлять уголовное преследование, вот их можно изучать социологическими методами. Это достаточно долгая традиция, которая существует в социологии права. Изучаются организационные структуры внутри каждого этого органа. К примеру, у нас есть  МВД, Следственный комитет, прокуратура, и они между собой взаимодействуют. Это один уровень. А если посмотреть на каждый орган отдельно, можно увидеть, что там внутри тоже есть свои организационные структуры, которые воздействуют на сотрудников. В основном, любая бюрократия функционирует на основе того, что создается система оценок работы и мотивации, то есть люди действуют под влиянием тех внутренних стимулов, которые им задала организация. Дальше есть традиционная для социологииорганизационная корпоративная культура, но в нашем исследовании мы не затрагивали эту часть. Вообще она является тем фактором, который противостоит искажению законодательства. Однако в нашей стране организационная культура работников правоохранительных органов не противостоит давлению бюрократии, а, наоборот, поощряет её. То есть нужно исполнять приказы, неважно, какие они, не нужно подчиняться этой системе оценок, а кто не согласен, тот уходит. Поэтому это нельзя рассматривать как фактор, противостоящий бюрократии.

Дальше есть кадровый состав - откуда пришли эти люди? Но мы этот вопрос тоже практически не затрагивали, потому что в данном случае поведение людей практически не зависит от того, откуда они пришли, так как оно определяется теми стимулами, которые задали организации. Вот именно они все вместе будут формировать практики расследования уголовного дела, и мы получим фактическую траекторию уголовного дела от момента поступления сообщения о преступлении до приговора.

Я говорю об уголовном преследовании, но это не единственная сфера, в которой действуют такие принципы. Просто, как правило, уголовное преследование вызывает наибольший интерес, и это ближе к моей сфере работы.

Принцип уголовного преследования у нас в России такой, что процесс доказывания сосредоточен на этапе предварительного следствия. По алгоритму нашего законодательства есть много этапов, на которых система должна своевременно отпускать людей, которые либо считаются невиновными, либо недостаточно доказательств их невиновности.  От момента известия о преступлении до момента возбуждения уголовного дела должна производиться проверка - есть ли что-то, указывающее на преступление, или нет. Дальше должно производиться расследование с момента возбуждения уголовного дела - когда появляется подозреваемый, он получает адвокатов; в случае, если выясняется, что мало доказательств, он должен быть отпущен. Потом дело передается в прокуратуру, которая производит его проверку, и уже потом всё передается в суд. Эта такая процессуальная сфера, определенная  законодательством, в которой решаются основные вопросы – о доказанности, о невиновности, так ли это и почему, если это не так. 

 

Все исследование выполнено в жанре социологической реконструкции, когда мы показываем, как работают организации, какие у них явные и скрытые цели, и какие системы стимулов они формируют. Из существующих следственных органов в России мы рассматривали работу Следственного комитета (СК РФ)  и МВД РФ в целом, так как они расследуют вместе порядка свыше 90% уголовных дел в стране. МВД является самой многочисленной структурой и  осуществляет и оперативное сопровождение уголовных дел, в том числе в Следственном комитете, что значит, что в Следственном комитете нет своих оперативников. Первоначальные действия во многом проводятся сотрудниками полиции. По отношению к ним прокуратура у нас - единый орган, который предъявляет одинаковые требования ко всем, и поэтому если мы рассматриваем деятельность прокуратуры, полиции, органов следствия и дознания МВД и Следственного комитета, мы охватываем практически всю ту сферу, где формируются основные правила, которые используются в дальнейшем. Условно говоря, при изменении правил, которые установила прокуратура для Следственного комитета и для МВД, ФСКН и Служба судебных приставов подстроятся под них, потому что требования будут для всех одинаковые и формируются они именно между МВД, СК РФ и прокуратурой. Это функции, которые они осуществляют.

Полиция отвечает за выявление преступлений. В их деятельность входит прием заявлений, их регистрация и проверка. Этим занимаются и другие органы – но на полицию приходится львиная доля всех обращений. Дальше дело передается в органы следствия и дознания МВД. То есть дело передается от одной структуры к другой, либо внутри большой структуры или в другой орган.  Над всем этим стоит прокуратура, которая осуществляет надзорные функции. Она смотрит за тем, чтобы все, начиная с оперативников и заканчивая следователями, при своей работе соблюдали законы.

Когда мы говорим об уголовной репрессии, возникает вопрос - а что же с цифрами? Сколько этого всего, чтобы понимать масштаб? За 2012 год по России 26,4 млн заявлений поступило в МВД и другие органы. Из них только 12,3 млн были учтены как сообщения о преступлении, то есть около 14 млн заявлений не были сочтены сообщениями о преступлении. Может, они были учтены как административные правонарушения или не содержали никаких признаков преступления, на которые можно было бы реагировать. Из этих 12,3 млн заявлений было возбуждено чуть больше 2 млн уголовных дел. Соответственно, можно заметить, какой большой отсев происходит на этой стадии. Также больше половины возбужденных дел было приостановлено, а именно 1,34 млн.,  что означает, что либо не было установлено лицо, которым было совершено преступление, либо оно находится в розыске. 64 тысячи уголовных дел было прекращено и 327 тысяч перешли на следующий год. И только 900 тысяч дел были переданы в суд, из которых порядка 200 тысяч обвиняемых были осуждены к реальному лишению свободы.

 

При этом, если обратить внимание на динамику, можно увидеть, что каждый год количество обращений в полицию и во все остальные органы только растет, а количество возбуждаемых дел падает. Для сравнения - в Германии регистрируется порядка 6 млн преступлений, из них примерно 3 млн раскрывается, при этом только 2 млн лиц, которые подозреваются в преступлениях. Дальше прокуратура по результатам проверок направляет в суд только 800 тысяч дел, из них всего около 40 тысяч осуждаются и приговариваются к реальному лишению свободы. 

Эта существенная разница показывает нам, где происходит отсев либо тех людей, которые (может быть) совершили преступление, либо фактов совершения преступления. В Германии это происходит после регистрации преступления, при появлении подозрения по отношению к человеку. У нас это происходит где-то до этого. 

Я уже говорила об этапах, на которых невиновные люди должны отпускаться. Это нормально, когда следователь подозревает кого-то в совершении преступления, но потом подозрение не подтверждается. Однако из 64 тысяч прекращенных дел примерно 20 тысяч прекращены по реабилитированным обстоятельствам не в отношении лиц, а вообще в отношении существования преступления.  То есть всего  20 тысяч дел были возбуждены ошибочно. Лиц же, которых органы сначала признают привлеченными, а потом невиновными, меньше 3 тысяч человек.

То есть если смотреть на официальную статистику, работа нашей системы близка к идеальной.  Однако …

Когда я говорю о полиции, я не имею в виду не только МВД, к этому, как минимум, относятся еще Госнаркоконтроль  и Следственный Комитет, просто полиции достается больше всего, потому что они многочисленнее и за большее отвечают. Примерно регистрируется 1600 заявлений на 100 тысяч человек. У нас полиция не работает по сложным преступлениям. Последнее наше исследование, проведенное в этом году, показало, что 92% уголовных дел, передаваемые в суды районного уровня, имеют признание подсудимого. Это ответ на вопрос, почему у нас в судах обвинительные уклоны, ибо попробуйте оправдать человека, когда он признал уже свою вину. Тем самым, остается только 8% дел, в которых можно рассчитывать на какой-то другой исход.

У полиции нет связи с первичными сообществами, при этом не только у муниципалитетов, но у всех нас есть большой спрос на безопасность на улице. Отсюда вытекает появление дружин, попытки контролировать самим дворы и т.д., то есть это стремление – это нормальный спрос на безопасность, которая должна быть на улицах. Все чаще всплывают незаконные методы расследования, в том числе и в СМИ.

 

Но одна из самых больших проблем, которая вытекает из избирательной регистрации преступлений, – это то, что у нас нет адекватной картины преступности. Это же является одной из самых больших проблем государственной политики, потому что преступность – это социальное явление, которое невозможно побороть репрессивными методами. Ее нужно устранять, принимая различные социальные меры, которые бы устраняли причины преступности. Для этого надо знать адекватную картину этой преступности. Если ее нет, то все попытки что-то регулировать в уголовной сфере – это борьба с фантомом.

Вопреки существующему мнению, что причинами постоянного ухудшения работы правоохранительных органов являются плохие кадры и недостаточный контроль и требовательность, наше исследование показало, что виной всему влияние сложившейся организационной структуры. Постепенно она отбирает себе те кадры, которые соглашаются работать так, как от них требуют. Причиной сильного влияния структуры  является не недостаточный контроль и требовательность, а, наоборот, излишний контроль, что свойственно для всех структур. 

У всех структур, которые занимаются у нас правоохранительной деятельностью, есть несколько общих проблем. Это централизация и совпадение зон ответственности всех подразделений, конфликт территориальной и штабной организации, очень высокая численность управленческого аппарата, дефицит внешнего контроля и обратной связи, избыточность бюрократических процедур и системы оценки и управления, базирующиеся на статистических показателях. Очень важно обратить внимание на эти проблемы, потому что меры их решения опираются на именно этот список. То есть, чтобы система стала работать по-другому, нужно решить именно эти проблемы.

Начнем с самого интересного и неочевидного. Это вопрос централизации. А именно - как избыточная централизация влияет на работу. Например, мы имеем большую структуру МВД или Следственного комитета. На уровне Москвы в ней есть управленческий аппарат, который может иметь различные названия. Как происходит усиление централизации? На первоначальном этапе им (управленческому аппарату) нужно оценивать подчиненные подразделения. У нас свыше 3,5 тысяч отделений полиции по России и достаточно большое количество отделений в районах Следственного комитета. Для их контроля устанавливается система показателей, которая во многом определяет, как они должны работать. Это так называемая палочная система еще советских времен, при которой все примерно знают, сколько должно быть выявлено преступлений, какого они должны быть характера, и, что самое главное, эти показатели для всех одинаковы. Предположим, что-то случается. К примеру «Бирюлево». Сразу появились высказывания, что проблема, скажем, с мигрантами. Как в таком случае будет работать система? Назначат отдельного человека, который должен проверить по всей стране, как полиция работает с мигрантами. В свою очередь он разошлет запросы и попросит отчетов. Отчитаются, что было проведено примерно столько-то мероприятий. При этом все, включая глав ведомств, догадываются, что отчеты были написаны не по реальным данным, а по тем, которые от них ожидаются. Вот это ощущение дефицита обратной связи и надежной информации побуждает стремление усилить контроль, добавив человеку, который за это отвечает, еще пять человек, которые куда-нибудь выедут и что-нибудь проверят. Они выедут, что-нибудь выявят. По итогам этих выявлений разошлют задания, что где-то нужно усилить, а где-то углубить. Это может быть бесконечно. Тем самым каждый новый эксцесс, внезапно всплывающий в СМИ, будет порождать маленького помощника, который на следующем рывке разовьется до отдела, а потом и до управления.

К чему это приводит? Есть три ведомства: ФСКН, МВД И СК. ФСКН отвечает за борьбу с наркотиками, МВД - за борьбу с преступностью и охрану общественного порядка, СК - за убийства, часть экономических преступлений, борьбу с коррупцией и расследование преступлений должностных лиц.

ПРОДОЛЖЕНИЕ - http://polit.ru/article/2014/02/09/shklyaruk/

9 Февраля 2014
Поделиться:

Комментарии

Для загрузки изображений необходимо авторизоваться

Материалы категории
Pro-винция

Архив материалов