«Система местного самоуправления потерпела фиаско»

Эксперт: что будет происходить с городами и регионами на следующем президентском сроке

Накануне ежегодной пресс-конференции президента мы продолжаем экспертный разбор предвыборных статей Владимира Путина 2012 года. До сих пор мы говорили о качестве госуправленияэкономической и социальной политике. На этот раз обсуждаем взаимоотношения федерального Центра с регионами и муниципалитетами. С точки зрения здравого смысла, именно «на местах» концентрируется огромный потенциал творческой, предпринимательской, одним словом, деятельной энергии и роста граждан и страны. Наш эксперт – специалист в области бюджетного федерализма, директор Института реформирования общественных финансов Владимир Климанов. 

«Финансовая база муниципальных образований ничтожна»

— Владимир Викторович, в предвыборной статье 2012 года «Демократия и качество государства» Владимир Путин настаивал: «Местное самоуправление должно оставаться властью "шаговой доступности" — то есть муниципалитеты не должны бездумно укрупняться». Оправдала ли себя с этой точки зрения муниципальная реформа — создание городских и сельских поселений, городских округов и муниципальных районов? 

— Реформа, задуманная в начале 2000-х годов, была оформлена в основном через Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Он был принят в 2003 году, впоследствии в него был внесен целый ряд изменений. Но оказалось, что в силу многих объективных и субъективных причин эта реформа на данный момент невыполнима. И заявления, сделанные президентом в 2012 году, подчеркивают высоту барьеров, которые не позволяют проводить эту реформу в том виде, как она была задумана более 10 лет тому назад. В целом пока в нашей стране не удалось создать адекватную систему местного самоуправления, полностью отвечающую требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении и полноценного демократического федеративного государства.

Понятно, что двухуровневая система местного самоуправления, основанная на территориальном и поселенческом принципе, во многом потерпела фиаско. В прошлом году законодатель даже расширил возможности для практики создания городских округов. Это послужило импульсом к тому, что многие субъекты федерации стали переводить муниципальные районы в форму городских округов. Поразительные вещи стали происходить в Московской области: там возникли городские округа без единого города. На мой взгляд, это дезавуирует идею того, что местное самоуправление должно быть приближено к населению. Но беспомощное местное самоуправление еще больше дезавуирует идею демократии и самостоятельности. Платить чиновникам деньги и не давать им никаких полномочий уж точно не нужно.

Беспомощное местное самоуправление еще больше дезавуирует идею демократии и самостоятельностиБеспомощное местное самоуправление еще больше дезавуирует идею демократии и самостоятельностиНаиль Фаттахов/Znak.com

— «Муниципалитеты должны стать в полной мере финансово состоятельными и автономными. Иметь достаточные источники для исполнения своих полномочий, для решения повседневных людских проблем. Надо преодолеть зависимость от "подачек сверху", которые подавляют самостоятельность и ответственность, порождают иждивенчество. А по сути — лишают смысла само существование муниципального уровня власти, — писал Путин. — В этой связи предлагаю передать на уровень муниципалитетов все налоги от малого бизнеса, который сейчас работает в условиях специальных налоговых режимов». Оказались ли налоговые отчисления малого бизнеса достаточными для обеспечения финансовой самостоятельности муниципалитетов? 

— Формально за органами местного самоуправления закреплен тот объем налоговых и неналоговых доходов, который на них и должен распространяться. Основным их источником является часть налога на доходы физических лиц. Что касается иного налогообложения, то источниками доходов местных администраций является большая часть земельно-имущественных налогов и налоговые платежи, связанные с деятельностью малого бизнеса. Но в связи с этим возникает ситуация, когда финансовая база муниципальных образований ничтожна и недостаточна для исполнения тех расходных обязательств, которые на них возложены. Слабость этой налоговой системы объясняется тем, что у нас по-прежнему в полной мере не заработали рыночные инструменты, связанные с земельно-имущественным комплексом. До сих пор не проведена полномасштабная кадастровая оценка ни земли, ни имущества физических лиц. Это в значительной мере и ограничивает поступление доходов в местный бюджет.

Аналогичная ситуация и с малым бизнесом, который за эти годы не получил должного развития. Это связано со структурой нашей экономики, которая прежде всего ориентирована на получение доходов от природных ресурсов. А другой неприятный момент — слабость разного рода региональных элит, которые как раз могли бы поддерживать развитие малого бизнеса. Так что я бы не стал ожидать каких-то существенных изменений в части дополнительных источников доходов муниципальных образований. Любые усилия по мобилизации доходов, что в части земельно-имущественного комплекса, что в части налогообложения малого бизнеса, к существенному увеличению самостоятельности муниципальных образований не приведут. 

— Дальше цитируем статью Путина: «Надо прекратить устанавливать с регионального уровня показатели для местного самоуправления и увязывать с ними предоставление финансовых ресурсов. Руководство муниципальных образований должно отчитываться перед своими избирателями… Необходимо будет сбалансировать полномочия между субъектами Федерации и муниципалитетами. Если у последних появится больше ресурсов, то и объем их обязательств перед гражданами может быть увеличен». За 6 лет, прошедших с написания статьи «Демократия и качество государства», муниципалитеты окрепли в сравнении с региональным уровнем власти, могут ли они разговаривать друг с другом на равных, как партнеры? 

— В последние годы количество полномочий муниципалитетов выросло. Но они связаны с расходными обязательствами, и без должного финансового обеспечения это не придает дополнительной силы муниципальным образованиям, а скорее наоборот, сковывает их в возможности проведения самостоятельной финансово-экономической политики. То есть говорить о том, что муниципалитеты не обладают должным набором полномочий, не совсем правильно, но тот объем полномочий, который они должны реально выполнять, не связан с необходимым объемом доходных источников. Нужно добавить, что законодатели в последнее время решали эту проблему путем наименьшего сопротивления — через дополнительную централизацию того, что муниципалитет не мог профинансировать за счет своих доходных источников и, соответственно, передавал на региональный уровень. Здесь можно привести в пример финансовое обеспечение дошкольного образования. Хотя в соответствии с любой классической схемой это услуга, которая максимально приближена к населению, а потому должна носить локальный характер, а никак не региональный. 

Сложилась ситуация, когда руководители регионов несут ответственность в первую очередь перед федеральным центром, нежели перед региональными элитамиСложилась ситуация, когда руководители регионов несут ответственность в первую очередь перед федеральным центром, нежели перед региональными элитамиПресс-служба президента РФ

— Конкретизируем на примере малых городов. «Считаю, надо обеспечить долгосрочный, устойчивый характер доходов таких муниципалитетов (что предполагает стабильный, известный заранее размер регионального трансферта). Исключить ситуацию, когда деятельность мэра сводится к более или менее успешному выбиванию денег наверху, а его оценка зависит от начальства, а не от собственных граждан. Тогда мы сможем рассчитывать здесь на появление нового поколения политиков и эффективных социальных менеджеров», — высказывался Путин в своей статье перед прошлыми президентскими выборами. В какой мере удалось выполнить поставленную задачу? 

— Существующая модель межбюджетных отношений в нашей стране нацелена на создание отчетности перед вышестоящим уровнем власти, нежели перед потребителем государственных и муниципальных услуг. И это свойственно не только муниципальным образованиям, но и региональному уровню власти. Сложилась ситуация, когда руководители регионов несут ответственность в первую очередь перед федеральным центром, а не перед региональными элитами. И положение муниципальных образований повторяет положение регионов. Такова на сегодня реальность. Насколько выполнена задача, обозначенная президентом, я не могу судить, я просто диагностирую, что есть сегодня.

— Отдельный вопрос о городах как локомотивах экономического и гражданского прогресса. Вот что писал о них Путин в 2012 году: «Усиление экономической самостоятельности особенно необходимо крупным и средним городам. Здесь в основном сосредоточен экономический потенциал страны и наиболее активные граждане. Города выступают источниками экономического роста и очагами гражданских инициатив. Передавая сейчас в руки региональных властей от федерального центра многие полномочия и финансовые ресурсы, важно позаботиться, чтобы это не обернулось беззащитностью городов перед руководителями регионов». Средние и крупные города — насколько комфортно им сегодня как «моторам» развития? 

— Нужно разделять политическую и экономическую составляющую. В экономическом отношении крупные города скорее демонстрируют ту самую модель полюсов роста в нашей стране: крупные города на региональном уровне, так же как и Москва на федеральном, стягивают к себе и финансовые ресурсы, и население, и даже инвестиции. В экономическом смысле роль крупных городов как раз усилилась. Появилось, по крайней мере, два новых миллионника: Красноярск и Воронеж. 

Красноярск стал одним из двух новых городов-милионниковКрасноярск стал одним из двух новых городов-милионниковE.Doroganich/Wikimedia Commons

Другой вопрос — это политическая значимость городских администраций. Говорить о такой значимости пока рано. Но некоторая политическая активность, в том числе с точки зрения некоего оппозиционного настроения, проявляется, примерами служат Екатеринбург, Новосибирск, Красноярск, Нижний Новгород. Мне кажется, повесткой следующего политического цикла будет пересмотр позиций крупнейших муниципалитетов в политическом ландшафте страны.

 

— «Местное самоуправление — это школа ответственности граждан. В то же время это — «профессионально-политическое училище», которое формирует ключевые компетенции начинающего политика: способность договариваться с разными социальными и профессиональными группами, понятно доносить свои идеи до людей, защищать права и интересы своих избирателей. Считаю, что «профессиональную закалку» политики и государственные администраторы должны получать именно в системе местного самоуправления», — предлагал Путин. Вы полагаете, сегодня местное самоуправление способно выступать реальной школой публичной политики?

— Местное самоуправление было и остается активным инструментом различного рода политических новаций. Мы можем вспомнить последние муниципальные выборы внутри городских образований Москвы, когда в местные представительные органы были избраны оппозиционеры, можем вспомнить оппозиционное противостояние в Екатеринбурге и Новосибирске. Мы видели и рост ряда муниципальных лидеров, их переход на более высокий уровень власти. Например, бывшие мэры заняли губернаторские посты в Омской, Самарской и других областях. Но таких примеров не много.

«Активность разного рода политических структур может найти свое проявление именно на муниципальных выборах»«Активность разного рода политических структур может найти свое проявление именно на муниципальных выборах»Komsomolskaya Pravda/Global Look Press

В этой связи активность разного рода политических структур может найти свое проявление именно на муниципальных выборах. Другое дело, что без должных полномочий в части финансово-экономического управления значимость полученных политических постов сводится к минимуму. Поэтому говорить, что политики муниципального уровня будут иметь какое-то большое значение и вес, конечно, нельзя. То есть да, муниципальный уровень — это школа политического процесса, но она не дает каких-то значимых политических результатов. 

«Потенциала для дальнейшей централизации почти нет»

— Владимир Викторович, несколько вопросов о федерализме. Фрагмент из статьи Путина: «Мы возвращаемся к прямым выборам губернаторов. При этом за президентом страны останутся инструменты контроля и реагирования, в том числе право отстранения от должности губернатора. Это обеспечит сбалансированное сочетание децентрализации и централизации». Или вот: «Стране необходим сильный, дееспособный, пользующийся уважением федеральный Центр — ключевой политический стабилизатор баланса межрегиональных, межэтнических и межрелигиозных отношений. При этом наша историческая задача — в полной мере раскрыть потенциал российского федерализма, создать стимулы для деятельного, активного развития всех регионов страны… 

14 Декабря 2017
Поделиться:

Комментарии

Для загрузки изображений необходимо авторизоваться

Материалы категории
Pro-винция

Архив материалов