О причинах нежизнеспособности долгосрочных программ и стратегий развития России

украина, греф, кризис, путин, развитие, экономика, вшэ, стратегия, реформа, модернизация, газКак и в мультяшных сюжетах, российская экономика часто становится жертвой политики. Кадр из мультфильма «Ну, погоди! В деревне». 1973

Об авторе: Евгений Шлемович Гонтмахер – заместитель директора ИМЭМО РАН, член Комитета гражданских инициатив.

 

Системные кризисы как аванс лучшей жизни

Сейчас, в конце 2014 года, весьма модно в узких экспертных кругах спорить о том, является ли Владимир Путин глубоким стратегом или всего лишь удачливым тактиком. Поводом стали события на Украине и вокруг нее. Спор этот будет разрешен только тогда, когда нынешний кризис закончится и можно будет спокойно подвести его итоги. Думаю, что до этого момента нам жить еще не один год.

Но Владимир Владимирович руководит страной уже более 14 лет и за это время делались – несомненно, что по его инициативе – неоднократные попытки разработки программ развития страны на довольно длинную перспективу. Правда, все ограничивалось социально-экономическими вопросами, но все же образцов для анализа качества государственных стратегических разработок у нас несколько:

– Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года (программа Грефа), разработанная Центром стратегических разработок (ЦСР) в 1999–2000 годах по прямому поручению Владимира Путина;

– Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением правительства (председателем которого на тот момент был Путин) 17 ноября 2008 года (с изменениями, внесенными 8 августа 2009 года);

– та же Концепция, пересмотренная группой экспертов Высшей школы экономики и Академии государственной службы и народного хозяйства по просьбе Владимира Путина в 2011 году (Стратегия-2020).

Что же произошло с этими документами, стали ли они реальными инструментами государственного управления?

Программа Грефа, или Стратегия-2010

В 2010 году ЦСР провел анализ итогов ее реализации. Оценка велась по двум направлениям. Первое – по выполнению конкретных мер, второе – по достижению целей. Каждая мера оценивалась с точки зрения того, реализована она или нет, и если да, то в какой степени. Для получения сводных количественных результатов оценки отдельных мер суммировались и усреднялись по подразделам и разделам.

Общий уровень реализации мер Стратегии-2010 составил примерно 36%. Но это средняя цифра. Эксперты ЦСР отмечают, что, например, в разделе «Модернизация экономики» неплохо продвигались дела в бюджетной политике, в реформировании налоговой системы, в развитии финансовых рынков. 

Но весьма неважно – в сфере рынков земли и недвижимости, таможенной политики и в сфере инновационной экономики. В сфере естественных монополий реформы тоже шли неравномерно. Реформа электроэнергетики в целом была реализована в соответствии с положениями Стратегии-2010. Реформа железнодорожной отрасли реализована примерно наполовину. В газовой отрасли не было сделано почти ничего.

В социальной сфере дальше всего продвинулись реформы в образовании и пенсионном страховании. Хуже обстояли дела в здравоохранении и оказании социальной помощи.

228-9-1_t.jpg
Имитация, как бы блестяще она ни была представлена, 
реального надоя молока не даст. 
Фото Reuters

 

Что же касается достижения заявленных целей, то и здесь картинка весьма разнообразная.

На 100% достигнуты следующие цели:

– резкое повышение уровня жизни населения;

– удвоение ВВП;

– поддержание платежеспособности государства.

На 75% достигнуты:

– сохранение независимости и культурных ценностей России.

На 25% достигнуты:

– поддержание социально приемлемых уровня и структуры занятости;

– возникновение культа образования, самоценности и независимости личности.

Не достигнуты вовсе:

– возникновение и развитие общественных институтов;

– повышение действенности местного самоуправления;

– прогрессивные сдвиги в структуре экономики;

– увеличение конкурентоспособности российской экономики;

– упрочение независимости судебной системы и безусловное исполнение законов.

Прочитав сейчас этот список достижений и неудач, составленный в 2010 году, ловишь себя на мысли, что 36% реализации предусмотренных мер оказались явно недостаточными для перехода состояния российского общества на качественно иной, более высокий уровень.

Без «прогрессивных сдвигов в структуре экономики», «возникновения и развития общественных институтов», «упрочения независимости судебной системы и безусловного исполнения законов» все остальные реформы не имеют ровным счетом никакого значения. Это, кстати, видно на эволюции, казалось бы, успешных проектов перестройки электроэнергетики и пенсионного страхования.

Почему «программа Грефа» не сработала, несмотря на высокое качество этого документа? Поток шальных нефтегазовых денег, который начал проливаться на Россию как раз в начале 2000-х, отбил охоту к реформам. Ведь их реализация чревата сбоями и ошибками, за которые людям, принимающим решения, приходится расплачиваться снижением рейтинга популярности в народе. Поэтому лучше царствовать лежа на боку (А.С. Пушкин).

Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период 

до 2020 года (2008–2009)

Прекрасно помню заседание правительства в начале ноября 2008 года. На дворе уже вовсю бушует экономический кризис, несмотря на недавние заверения о том, что Россия останется островком стабильности на фоне глобальных проблем. И вот в это время принимается документ, который должен определить суть работы правительства на ближайшие 20 лет.

Он (после вынужденной корректировки 2009 года) производит двойственное впечатление: с одной стороны, вполне адекватный анализ вызовов, которые стоят перед Россией. Тут и усиление глобальной конкуренции, и ожидаемая волна новых технологических изменений, и возрастание роли человеческого капитала как основного фактора экономического развития, и исчерпание потенциала экспортно-сырьевой модели. Вполне симпатичны и целевые ориентиры:

– высокие стандарты благосостояния человека («Обобщающий показатель уровня жизни – валовой внутренний продукт на душу населения по паритету покупательной способности – увеличится с 13,9 тыс. долларов США в 2007 году (42% от среднего уровня государств – членов Организации экономического сотрудничества и развития) до более чем 30 тыс. долларов США в 2020 году (70%)»;

– социальное благополучие и согласие («В России сформируется общество, основанное на доверии и ответственности, включая доверие населения к государственным и частным экономическим институтам. Значительно снизится социальная поляризация»);

– экономика лидерства и инноваций («К 2020 году Россия может занять значимое место (5–10%) на рынках высокотехнологичных товаров и интеллектуальных услуг в пяти–семи и более секторах. Будут сформированы условия для массового появления новых инновационных компаний во всех секторах экономики, и в первую очередь в сфере экономики знаний»);

– сбалансированное пространственное развитие («Сформируются новые территориальные центры роста как в районах освоения новых сырьевых ресурсов, так и в традиционных регионах концентрации инновационного, промышленного и аграрного потенциала России, снизятся масштабы регионального неравенства»);

– экономика, конкурентоспособная на мировом уровне («Россия укрепит свое лидерство в интеграционных процессах на евразийском пространстве, постепенно становясь одним из глобальных центров мирохозяйственных связей (в том числе в качестве международного финансового центра) и поддерживая сбалансированные многовекторные экономические отношения с европейскими, азиатскими, американскими и африканскими экономическими партнерами»);

– институты экономической свободы и справедливости («Будет обеспечена гарантированная реализация конституционных прав граждан, включая развитую систему демократических институтов и создание эффективных механизмов правоприменения. Политика государства будет ориентирована на расширение свободы предпринимательства, обеспечение эффективности системы государственного управления, поддержание социальной справедливости»);

– безопасность государства и общества («Будет обеспечено поддержание высокого уровня национальной безопасности и обороноспособности страны, включая экономическую и продовольственную безопасность, безопасность населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, что создаст благоприятные условия для высвобождения инновационного потенциала населения и динамичного развития бизнеса»).

Это все станет возможным благодаря переходу российской экономики от экспортно-сырьевого к инновационному социально ориентированному типу развития.

Только вот сейчас, в конце 2014 года, «консенсус-прогноз» всех сколько-нибудь здравых экспертов покажет: в 2020 году этого всего не будет. Даже по обеспечению оборонной безопасности страны, несмотря на гигантские выделяемые под это средства, существенных сдвигов не произойдет хотя бы потому, что отечественный ВПК просто не в состоянии переварить свалившиеся на него триллионы: отсталый менеджмент, воровство, углубляющийся дефицит квалифицированных кадров по всем специальностям.

Что касается «инновационного социально ориентированного типа развития» в целом (который, кстати, мог бы обеспечить и эффективное решение проблем национальной безопасности), то даже если завтра – представим невозможное! – начнутся те реформы, о которых говорилось еще в программе Грефа, эффект от них в виде возобновления экономического роста на качественно новой институциональной основе может проявиться только за пределами 2020 года.

Почему такой неутешительный вывод стал возможен? С моей точки зрения, причины лежат во внеэкономической сфере: в 2012 году был взят курс на последовательное сворачивание пространства всех свобод – от политических до предпринимательских. Экономика пала жертвой политики. Сейчас все это усугубилось острым кризисом во взаимоотношениях России с той частью мира, принципы организации жизни которой были взяты в качестве ориентиров в рассматриваемом нами правительственном документе.

Стратегия-2020

Было бы несправедливым не сказать и о самой свежей попытке вдохнуть в российское стратегическое планирование жизнь: о документе, который группа экспертов сделала по просьбе Владимира Путина в 2011 году. Многие из них даже получили ордена и медали указами уходящего в отставку президента Дмитрия Медведева.

Сам подобного рода заказ, полученный сверху, косвенно подтверждал очевидное отсутствие какого-либо практического смысла в уже упомянутой правительственной Концепции долгосрочного развития России до 2020 года. Это отрадный факт, который должен был получить свое развитие в обновленном и жизнеспособном документе. Что произошло на самом деле?

Высшая школа экономики и Академия государственной службы и народного хозяйства привлекли для работы лучших экспертов по финансово-экономическим и социальным вопросам, которые, добросовестно проведя многочисленные обсуждения и дискуссии, предложили, по сути, к реализации основные принципы, заявленные еще в программе Грефа:

– оптимизация (уменьшение) роли государства в экономике;

– реформа государственного управления;

– всемерное развитие институтов конкурентной и открытой миру экономики;

– жесткая финансово-бюджетная политика.

Речь шла о необходимости перехода к 2020 году к «новой модели экономического роста и новой социальной политике». Вторая часть этой формулы стала, как мне представляется, новацией по сравнению со всеми предыдущими попытками создать сколько-нибудь реальные планы по переустройству России. Дело в том, что авторами был предложен вполне конкретный «бюджетный маневр»: увеличение бюджетных расходов (на 4% ВВП к 2020 году) в сферах, связанных с развитием человеческого капитала и инфраструктуры с одновременным уменьшением расходов по другим статьям на 2% ВВП. Что же это за «другие статьи»? Как оказывается, «оборона, правоохранительная деятельность и субсидии экономике».

Прошло всего три года с того момента, когда увесистый труд (несколько сотен страниц) был представлен президенту Медведеву и председателю правительства Путину. Что произошло с тех пор? Эти оба руководителя по-прежнему управляют страной, поменявшись должностями, а Стратегия-2020 сдана в архив, так и не успев реализоваться. Но в отличие от программы Грефа и Концепции долгосрочного развития (2008–2009) этот документ даже формально не стал частью реальной экономической, финансовой и социальной политики нашего государства.

Почему так произошло? Снова правительственная текучка не оставила времени для стратегического взгляда? Или Владимиру Владимировичу нужно было банально отвлечь сотни экспертов от медведевского модернизационного проекта?

В любом случае приговором для Стратегии-2020 стал бюджетный маневр, заявленный и реализуемый вновь вернувшимся на президентскую должность Владимиром Путиным: резкое увеличение расходов (в доле ВВП) на оборону, правоохранительную деятельность и субсидии экономике с одновременным постепенным снижением доли ВВП, идущей на бюджетную поддержку образования и здравоохранения.

Точно так же не наблюдается никакого снижения роли государства в экономике – более того, тенденция обратная. «Качество работы государственного аппарата должно быть принципиально улучшено» (В.В. Путин. Из выступления на встрече с членами Совета по развитию гражданского общества и правам человека 14 октября 2014 года). Про конкурентную и открытую миру экономику промолчу – из-за очевидности ситуации. Единственное утешение для авторов Стратегии-2020 – это все еще жесткая финансово-бюджетная политика. Но и она скорее всего будет существенно размягчена, например, за счет разгона инфляции и раздербанивания Фонда национального благосостояния…

Этот обзор попыток применения стратегического мышления в России времен Владимира Путина так и хочется закончить очередной отсылкой к исторической колее, из которой Россия никак не может выбраться уже не одно столетие, каждый раз попадая в системный кризис. И действительно:

– реализация концепции «Православие–самодержавие–народность» привела к катастрофе 1917 года;

– большевистский проект, апофеозом которого стала Программа построения материально-технической базы коммунизма, принятая в 1961 году XXII съездом КПСС, закончился деградацией экономики и социальной жизни, что привело к распаду СССР.

Сейчас у нас, как оказывается, даже нет цели, которая вначале смотрится духоподъемной, а потом оказывается ложной.

 

«На большом плывем мы лайнере

Без руля и без ветрил,

Удивляющем вихляньями,

Отнимающем воз сил.

Есть и движитель, и двигатель,

Капитан есть и штурвал.

Но впустую – все, ведь видите:

Ветер лайнер в руки взял».

 Тимофей Мамонов

 

Наверное, проблема не в том, что надо призвать новых экспертов и попросить их пофантазировать о темпах роста ВВП, об импортозамещении и о подобных милых начальственному уху вещах. Корень в другом: даже самая добротно подготовленная стратегия долгосрочного социально-экономического развития может сработать, только если она профессионально отразила реальные общественные интересы и государства, и бизнеса, и «третьего сектора», и простых граждан. А для этого нужны не имитационная, а по-настоящему развитая конкурентная политическая система и развитое гражданское общество. Отсутствие этих базовых институтов и привело к катастрофам 1917 и 1991 годов.

Вывод банален, что не отменяет его высочайшую актуальность для нынешней России.

http://www.ng.ru/ng_politics/2014-10-21/9_crisis.html
21 Октября 2014
Поделиться:

Комментарии

Для загрузки изображений необходимо авторизоваться

Материалы категории
Pro-винция

Архив материалов