Всепроникающая клиентела

 

 

 

Процесс формирования реги­ональных политических ре­жимов, протекавший с начала 1990-х годов в условиях политико-правовой неопределенности и отно­сительной автономии региональных элит, завершился к началу 2000-х, ко­гда установилось относительное рав­новесие между формально-правовой и неформально-институциональной структурами региональной полити­ческой власти.

Под региональным политическим режимом в данном случае понимает­ся совокупность приемов, способов и организационных форм, посредством которых региональная политическая власть осуществляет властно-управ­ленческие функции в рамках реги­ональной политической системы, в процессе взаимодействия с различны­ми ее акторами. В литературе, как пра­вило, выделяется четыре типа таких режимов1 — «президентский», «прези-дентско-парламентский», «премьер-президентский» и «парламентский».

1Однако формальные характери­стики не отражают всей сути рассмат­риваемого явления. При внешнем соб­людении демократических процедур де-факто на региональном уровне может существовать авторитарное по­литическое правление. С точки зрения В. Я. Гельмана, на уровне региональ­ных политий возможны следующие региональные политические модели: авторитарная ситуация (Саратовская область, Москва, Калмыкия); «гибрид­ный режим» (Нижегородская, Томская, Омская области); демократизация и формальная институциализация вла­сти и политической борьбы (Удмур­тия, Свердловская область). Домини­руют же «гибридные режимы»2.

В качестве характеристик боль­шинства таких режимов традицион­но отмечаются ограничение сферы публичности, гражданских и поли­тических прав и свобод, господство политико-экономических группи­ровок клиентского типа, действую­щих вне рамок выборных институ­тов и/или напрямую опосредующих их политику, подавление оппозиции как на уровне лидеров и партий, так и в сфере СМИ. В то же время все от­меченные выше явления сопровож­дались в российских регионах впол­не демократическими процедурами. В них действовали представительные органы, проводились конкурен­тные выборы (безальтернативные или фиктивно-альтернативные голо­сования все же были исключением), существовала формально независи­мая пресса и т. д.3

С другой стороны, ни в российской, ни в зарубежной политологии пока не выработано адекватных моделей для анализа режимов такого рода. Ис­ключение составляет концепция «де-легативной демократии» Г. О'Доннела, который в качестве особенностей «гибридных режимов» выделяет мо­нопольное господство главы испол­нительной власти, слабую степень формальной институциализации, су­губо внешний характер разделения властей и неразвитость правовых ме­ханизмов, дополненную сильными неформальными вертикальными и горизонтальными связями, группами влияния и системой персонального лидерства4. Перечисленные харак­теристики в целом соответствуют региональным политическим прак­тикам современной России. Однако простое их перечисление не позво­ляет до конца понять специфическую природу российских региональных политий.

Стремясь к выявлению такой спе­цифики, ряд исследователей предла­гает иные объяснения сути «гибрид­ных режимов», исходя из положений теории «регионального авторита­ризма». Так, например, С. В. Борисов считает, что в России преобладают регионы с авторитарным и автокра­тическим режимом правления5, ука­зывая на доминирующий в россий­ских регионах патриархальный и подданнический тип политической культуры и трансформационный ха­рактер институтов власти. Р. Ф. Туров­ский, стремящийся выйти за рамки дихотомии «демократия—авторита­ризм», в качестве направлений ис­следования региональных политиче­ских режимов предлагает проведение анализа по трем осям: «монополия— олигополия» («консолидация— конкуренция»), «Центр—регионы» («автономия—зависимость») и «де­мократия—авторитаризм». По его мнению, предложенная методоло­гия позволяет точнее выявить регио­нальную специфику властных отно-шений6. В ее рамках предполагается исследовать такие аспекты регио­нальных политий7, как региональная легислатура и политические партии в системе политических отношений, степень автономии и политические практики местной власти, а также модель взаимоотношений «Центр— регион».

Представляется, что общий соци­ально-политический контекст фор­мирования региональных политиче­ских режимов в 1990-е годы в России делает возможным использование при их изучении модели «неформальной институциализации». Она характери­зуется сугубо внешним, демонстраци­онным характером демократизации, когда многие формальные демокра­тические институты (региональные парламенты, политические партии и даже региональные выборы) не дей­ствуют в соответствии с формально-демократическими   нормами либо являются откровенно дисфункцио-нальными8.

Теория «рационального выбора» поясняет, почему в ситуации полити­ческой и властно-управленческой не­определенности региональные элиты могли сознательно отойти от стандар­тов демократии, создавая максимально удобные для нужд своего властвования «гибридные режимы». Последние ока­зываются специфической разновид­ностью так называемой дефектной де-мократии9. Речь идет не о случайном и временном «отклонении» в процессе «демократического отклонения», но о сознательно избранной региональны­ми элитами траектории политическо­го развития. Итогом ее и является воз­никновение вполне самостоятельной и устойчивой модели регионального политического порядка, порожденной процессами политических трансфор­маций 1990-х годов.

Исходя из концепции региональ­ной политической клиентелы10, при­менительно к России 1990-х годов можно говорить о клиентских отно­шениях как о факторе, определяю­щем сущность властно-политических механизмов регионального уровня.1

Оговоримся, что под политической клиентелой в данном случае пони­мается специфическая форма сети вертикального типа, в рамках кото­рой позиции привилегированных акторов (патронов) занимают офи­циальные властные институты и их руководители (лидеры), монополи­зирующие доступ к политическим ре­сурсам. В то же время позиции зави­симых акторов (клиентов) достаются другим акторам региональной поли­тической системы, которые вынуж­дены вступать с властными институ­тами различного уровня в отношения «неравноценного обмена» с целью добиться влияния на принимаемые властью решения и учета собствен­ных интересов в формируемой влас­тями политике.

Истоки «феномена клиентелы» следует искать в политических прак­тиках советского периода. Наряду с горизонтальными сетями, вместе с содержащимися в них возмож­ностями и ресурсами для развития гражданского общества11, в СССР существовали вертикальные связи клиентского типа. «Советский клиен-телизм» базировался на взаимоотно­шениях, основанных на неравноцен­ном властном обмене, неравенстве статусов и экономических ресурсов в рамках административно-властной и неформально-экономической (те­невой) иерархий12. Подобные патро-натно-клиентские отношения могли распространяться далеко за пределы сетевых клиентел, ибо в социали­стических государствах зависимость клиентского типа играла решающую роль в обеспечении мобилизации и рекрутирования элит.

Следует напомнить, что в совет­ский период наряду с системой го­сударственного управления сущест­вовала также и система управления отраслевого — от министерств и ве­домств до конкретных предприятий. «Партийные сети», на основе кото­рых функционировала КПСС, дей­ствовали по иерархическому при­нципу (в соответствии с моделью «советского пространства», чертами которого, согласно В. Л. Каганскому, являлись властецентризм, иерар­хичность, вертикальный характер социальных отношений13). Отрасле­вые же сети (включающие предста­вителей хозяйственно-управленче­ской номенклатуры) выстраивались в соответствии с принципом «го­ризонтальной координации». Здесь также имелись предпосылки для утверждения модели полицентрич-ной клиентелы (примерно соответ­ствующей модели «рынка власти» С. Г. Кордонского, в рамках которо­го осуществлялся неформальный обмен (конвертация) властно-административных ресурсов на экономические)14.

Именно специфика описанной выше системы партийного, совет­ского и отраслевого управления спо­собствовала торжеству клиентских отношений в структуре региональной власти. Одни исследователи усматри­вают истоки таких отношений в самой природе лидерства, характерной для советского периода, другие же связы­вают их с механизмом деятельности партийных руководителей советских регионов, третьи — с политической коррупцией либо с изменением тен­денций в системе отношений Центра и регионов15.

В конечном итоге структуры пар­тийного управления, сложившиеся в советских «административных реги­онах» к началу 1970-х годов, создава­ли предпосылки для формирования клиентелы моноцентричного типа (на основе замыкания региональ­ных сетей на фигуру регионального партийного руководителя). А сфор­мировавшиеся тогда же в регионах ведомственные структуры и завязан­ные на них отраслевые сети — для формирования плюралистических секторальных сетей, близких к моде­ли полицентричной клиентелы (где формальный руководитель выступал не столько как патрон, сколько как координатор отношений различных заинтересованных акторов).

Другими словами, советская си­стема задавала различные варианты организации региональных элит, за­висевшие от экономического, про­странственного и социально-струк­турного профиля соответствующих территорий. Вследствие этого воз­никали как моноцентричные (пар­тийная вертикаль), так и полицент-ричные (региональные отраслевые и межотраслевые сети) клиентелы. Распад советской модели «полити­ческого порядка» на рубеже 1980— 1990-х годов создавал предпосылки для формирования в регионах как моноцентричной, так и, условно, «плюралистической» моделей власт­вования в зависимости от специфики конкретного региона. В то же время радикальные трансформации 1990-х годов изменили механизм функци­онирования теперь уже «постсовет­ской» региональной номенклатуры, в том числе в региональном измере­нии, трансформировав, но не упразд­нив клиентелы как принцип функци­онирования власти.

1Главным актором происходящих изменений стал специфический «гос­подствующий слой» переходного пе­риода 1990-х годов, определяемый М. Н. Афанасьевым как «постномен­клатурный патронат»16. В его рамках различные сегменты переставшей существовать в качестве единого це­лого номенклатуры (властно-управ­ленческая номенклатура, партийно-политическая, бизнес-номенклатура) стремились установить отношения опеки с различными категориями на­селения. Социальные связи и отноше­ния патронатно-клиентарного типа, согласно Афанасьеву, пронизывали все уровни власти и управления и в 1990-е годы.

На наш взгляд, утверждение кли­ентских отношений в системе реги­ональной политической власти было связано скорее с последствиями ра­дикальных трансформаций 1990-х, породивших у многих групп регио­нального социума потребность в со­циальной опеке. Особенно остро эта тенденция проявлялась в связи с де­фицитом социально-экономических ресурсов и ограниченностью потен­циала саморазвития у многих терри­торий вследствие влияния советской практики централизованного плани-рования17. В итоге, в начале 1990-х годов региональные руководители, опиравшиеся на наследие советского периода в виде традиций моноцент-ричной власти и системы замкнутых на регионального «патрона» регио­нальных сетевых связей18, в ответ на идущий «снизу» «социальный за­прос», создали режим социальной опеки для населения регионов, одно­временно благоприятный для узкого слоя политической и бизнес-элиты, связанной с ними клиентско-клано-выми связями19.

Еще одной важной причиной скла­дывания региональных клиентел стал пришедшийся на 1996—1999 годы расцвет «губернаторской России», ставший следствием слабости феде­ральной власти. В этот период главы регионов сосредоточили в своих ру­ках большой объем формальной ком­петенции и реальной власти, узурпи­ровав многие прерогативы и ресурсы Федерации, а также региональных парламентов и местного самоуправ-ления20.

В конечном счете патронатно-кли-ентская модель взаимоотношений, выбранная в качестве базовой ос­новными политическими акторами в 1990-е годы на основе модели «ра­ционального выбора» (посредством заключения картельного соглашения или неформального «пакта»), стала основой всей системы общественно-политических отношений на реги­ональном уровне. В результате в тех регионах, где местным элитам и ли­дерам в 1990-е годы удавалось заклю­чить «политический пакт» и создать определенную устойчивую модель клиентских отношений (моноцент-ричную или полицентричную), быст­рее шел процесс формирования стабильной и функциональной модели институциональной организации региональной политической власти. В конце концов вследствие эффекта «институциональной инерции», ре­гиональная политическая клиентела приобрела автономное самодовле­ющее значение, определяя характер и природу региональной власти, ее институтов и механизмов в период 2000-х годов.

Среди особенностей региональ­ных политических клиентел, сло­жившихся в 1990-е годы в России, следует выделить прежде всего ос­новополагающую роль администра­тивного ресурса, который исполь­зовался региональной властью для сохранения доминирующих пози­ций в рамках региональных сетей влияния. Далее, региональная клиен-тела не была подчинена формально­му институционально-властному по­рядку, но являлась его дополнением и функциональным механизмом властвования. Наконец, патронатно-клиентские отношения выступали в качестве ключевого механизма кон­солидации и мобилизации регио­нальных элит региональной поли­тической властью, а также средства взаимодействия местной власти и населения регионов.

Среди наиболее типичных особен­ностей региональных режимов с кли­ентской «основой» следует выделить:

— складывание замкнутой на реги­онального лидера модели региональ­ной власти и управления;

— харизматический, патерналист­ский и социально-популистский ха­рактер регионального лидерства;

— замкнутость и ориентацию на регионального лидера политических, экономических и основных социаль­ных сетей региона;

— «перемещение» региональной политической элиты на второй план, превращение ее в клиента властных институтов и лидеров;

—  элиминацию самостоятельной и автономной экономической элиты региона с сохранением в регионах полуавтономных сегментов бизнес-элиты, представляющих крупные общефедеральные финансово-про­мышленные группы (ФПГ);

—  слабую институциализацию региональной власти, зависимость структуры и порядка работы власт­ных институтов от воли «первого лица региона»;

—  превращение отделений основ­ных политических партий, профсо­юзов и общественных объединений в «клиентов» региональной власти, маргинализацию и выдавливание всех остальных партий и организа­ций, не согласных на клиентские от­ношения с властью.1

На основе определенного типа кли­ентских отношений, сложившихся в регионах России в течение 1990— 2000-х годов, складывались опреде­ленные типы региональных режимов правления. Таковых можно выделить несколько:

1. Тип клиентских отношений, основанный на интеграции регио­нальной элиты по принципу личной преданности (как правило, полити­ко-идеологической), на формальноле-гально-бюрократическом варианте политического господства (лидер­ства) с низким уровнем эффектив­ности и популярности власти. Он сложился в результате «навязанного перехода» (то есть осуществленного «сверху» без согласования с местной элитой) в регионах с преобладаю­щим патриархальным типом полити­ческой культуры, где у власти в тече­ние 1991 — 1993 годов находились так называемые демократы-назначенцы, не воспринимаемые ни элитой, ни большинством  населения (напри­мер, Брянская и Пензенская области под руководством экс-губернаторов О. Дячкина и А. Кондратьева). Его можно определить как тип неусто­явшейся (неинституционализиро-ванной) моноцентричной клиенте-лы. В результате устойчивый режим правления в соответствующих регио­нах не сложился.

2. Тип клиентских отношений, основанный на симбиозе элитных групп различной политико-идеоло­гической ориентации и социального происхождения, сложившийся в ус­ловиях достаточно высокого уров­ня эффективности и популярности власти. Он сформировался в резуль­тате комбинации «кадровой револю­ции» (приход к власти новых людей) и «пакта элит» в регионах с условным преобладанием «культуры участия». У власти оказались демократы-ре­форматоры, пошедшие на компро­мисс со сложившимися в прежний период и стремящимися адаптиро­ваться к новым условиям группами региональной элиты (модель реги­ональной полиархии, реализовав­шаяся в 1990—2000-е годы в период правления Б. Немцова в Нижегород­ской, А. Лисицына — в Ярославской и Д. Аяцкова — в Саратовской областях и в ряде других регионов). Эту модель можно определить как полицент-ричную клиентелу, ставшую основой устойчивой полиархии. В ее рамках региональный лидер сумел добиться признания как арбитр и выразитель интересов ключевых групп влияния. Среди национальных республик она чаще всего реализуется там, где суще­ствуют несколько примерно равных по влиянию этнически окрашенных групп элиты, нуждающихся в фигуре «патрона-арбитра».

3 Тип клиентских отношений, основой которых является кон­солидация    основных социально­политических акторов вокруг патрона — главы региона, не пе­режившего сколько-нибудь масш­табных трансформаций, на базе связей, сложившихся в прежней системе управления (централизо­ванная авторитарная корпорация патримониалистского типа). На этой основе возникали режимы мо-ноцентричной клиентелы в форме президентского, реже — президент-ско-парламентского, режима.

Наиболее типичные примеры по­добного типа режимов сложились в национальных республиках в соста­ве РФ. При первом приближении ста­бильность политической ситуации и высокий уровень консолидации элит в рамках этой модели характе­рен для тех республик, в которых на протяжении многих лет у власти на­ходятся одни и те же руководители. Режимы подобного типа отличают политическая стабильность и высо­кая консолидация элит, моноцент-ричность.

Наиболее стабильным из режимов подобного типа на протяжении мно­гих лет являлся политический режим в Татарстане: президент этой респуб­лики непрерывно занимал свой пост с 1991 года. Он трижды уверенно вы­игрывал выборы, а в 2005 году Пре­зидент России фактически назначил его на четвертый срок. И М. Шаймиев, и В. Коков в Кабардино-Балкарии яв­лялись партийными руководителями своих республик в советское время, то есть стаж руководства республи­ками у них начался еще до 1991 года.

Достаточно устойчивый персо­нифицированный режим патро-натно-клиентского типа сложился в Башкирии, где прежний президент М. Рахимов впервые выиграл выбо­ры в декабре 1993 года, а в декабре 2003-го был избран на третий срок (до 1993 года он являлся руководите­лем республики в должности предсе­дателя Верховного Совета).

4. Модель, соединяющая черты моноцентричной и полицентричной клиентел, в рамках которой выделя­ется основанное на старых «номен­клатурных связях» ядро правящей элиты с одновременным привлече­нием к управлению новых людей, что обеспечивает высокий уровень эффективности и популярности вла сти. Этот тип складывался в ре­зультате частичного «консервативно-номенклатурного» отката и «пакта» «старых» и «новых» региональных элит в регионах с преобладанием «патриархального» типа политиче­ской культуры, где у власти оказыва­лись опирающиеся на согласие элит прежние «региональные патроны» — выходцы из номенклатуры.

Для региональных режимов по­добного типа характерны стабиль­ность и плавная смена власти. Напри­мер, в Якутии на протяжении десяти лет у власти находился М. Николаев. В 2001 году он не смог принять уча­стия в очередных президентских вы­борах, и к власти пришел глава компа­нии «АЛРОСА» В. Штыров, формально позиционировавшийся в роли его преемника. В Орловской области по­литическая стабильность на основе интеграции «старой» и «новой» элит была восстановлена после победы на выборах 1993 года бывшего партий­ного руководителя региона, поли­тика общенационального масштаба Е. Строева (первый секретарь обкома КПСС в 1985—1989 годах, секретарь ЦК КПСС в 1989—1991 годах). После возвращения к власти в Орловской об­ласти Е. Строев создал один из самых устойчивых и четко персонифициро­ванных политических режимов, име­ющих безальтернативный характер (на выборах 1997 и 2001 годов он по­лучил свыше 90 процентов голосов).

В 2005 году губернатором Е. Строева назначил Президент России, и лишь в 2009 году он окончательно оставил пост главы своего региона.

  1. Тип моноцентричных клиент­ских (патримониалистских) отно­шений, сформированный высокопо­пулярным и эффективным лидером харизматического типа, пришед­шим к власти в регионе в результа­те политического банкротства как элиты советского периода, так и демократов «новой волны». Такой лидер превращался в доминирующе­го актора политической системы ре­гиона вследствие слабости основных элитных групп, политических партий и гражданских объединений (приме­ры — Калмыкия и Кемеровская об­ласть, Чеченская Республика после 2000 года).
  2. Ситуация, при которой реги­ональному лидеру не удалось вы­строить клиентелу ни моноцент­ристского, ни полицентристского характера, что лишило его реальной поддержки региональных элит. В ре­зультате внутриэлитные конфликты и общая слабость власти порождали неспособность выстроить сколько-нибудь устойчивый региональный политический режим.

Примерами такой ситуации мо­жет служить Алтайский край времен правления М. Евдокимова, где против губернатора объединились основные сегменты региональной элиты. Это нашло свое выражение в троекратно повторенном краевым Советом обра­щении к Президенту РФ с требовани­ем отставки губернатора. Аналогич­ная ситуация сложилась в Ивановской области, где недовольство региональ­ной элиты губернатором В. Тихоно­вым выразилось в акциях региональ­ных политических партий, прежде всего «Единой России», с требовани­ем его отставки.

Принимая во внимание выше­описанные модели «клиентарного порядка» и клиентарных отноше­ний, можно классифицировать ре­гиональные политические режимы, различающиеся в зависимости от степени контроля официальной ад­министрации за органами власти и политическими ресурсами реги­она, от уровня консолидации пра­вящей элиты, а также по характеру осуществления власти. Условно они могут быть подразделены на следу­ющие основные типы:

— автократические (структури­рованные на основе моноцентричной клиентелы, при практически полном контроле главы региона и выдвинув­ших его элитных групп за органами власти, экономическими ресурсами, политическим и информационным пространством региона). Они скла­дываются на основе сохранившейся в период трансформаций 1990-х го­дов моноцентричной клиентарной структуры;

— собственно авторитарные (структурированные на основе по-лицентричной клиентелы и предпо­лагающие аналогичную автократии концентрацию ресурсов и полномо­чий в руках одной группы во главе с лидером региона, но при этом до­пускающие ограниченную автоно­мию экономических и иных элитных групп, неспособных либо доброволь­но отказывающихся бороться с ними за власть). Официальный глава реги­она («патрон» в системе неформаль­ных отношений) выступает здесь как гарант интересов доминирующей группы и одновременно как «блюсти­тель» внутриэлитного мира;

— упорядоченные полиархиче-ские режимы, предполагающие со­глашение («пакт») примерно равных по силам групп региональной элиты о разделе власти и сфер влияния со сравнительно мягким устранением от властных рычагов и ресурсов всех иных групп; глава региона является гарантом соблюдения условий по­добного «пакта»;

— неупорядоченные полиархиче-ские режимы, где такого соглашения о разделении власти и сфер влияния достичь не удалось, что порождает общую слабость и неэффективность региональной политической власти, сопровождаемую периодическими кризисами, и определенная устойчи­вая модель клиентских отношений фактически не формируется21.

Таким образом, процесс режимо-образования в регионах России на ос­нове «клиентской матрицы», очевид­но, ушел в сторону от первоначально заявленной траектории «демократи­ческого транзита». И поскольку ре­гиональная клиентела представляет собой неформальный институт, со­единяющий в себе качества устой­чивости и изменчивости, неизбежно вставал вопрос о возможных направ­лениях трансформации региональ­ных политий.

Процесс формирования регио­нальных политических режимов, протекавший с начала 1990-х годов в условиях политико-правовой не­определенности и относительной автономии региональных элит, за­вершился к началу 2000-х годов. То­гда установилось относительное рав­новесие между формально-правовой и неформально-институциональной структурами региональной полити­ческой власти. Они дополнили и в известном смысле уравновесили друг друга, подкрепляя режимы личной власти, сформированные региональ­ными лидерами.

1В результате усилий, предприни­мавшихся федеральными властями с начала 2000-х годов, повысилась степень управляемости региональ­ных политических систем, а регио­нальные лидеры превратились в про­водников политики центральных властей и лишились значительной части своей политической «субъект-ности» и автономии. Вместе с тем процесс становления региональных политий и региональных моделей институционального устройства еще сильнее удалился в сторону от «магис­тральных путей» «демократического транзита», а «патримониалистский» тип власти воспроизводится ныне в видоизмененной форме, не умаляя масштабов единоличной власти офи­циальных лидеров регионов.

Тем не менее не следует однознач­но негативно оценивать роль пат-ронатно-клиентских отношений в процессе формирования и функци­онирования властных институтов в регионах России в 1990—2000-х го­дах. Представляется, что в указанный период клиентела как специфическая форма соединения властно-админи­стративного ресурса и неформаль­ного сетевого влияния смогла вы­полнить ряд ключевых социально-политических функций в рамках региональной политической систе­мы. Прежде всего, она являлась сред­ством смягчения противоречий и урегулирования конфликтов между институтами региональной власти, относящимися к разным ее ветвям. Далее, она способствовала интегра­ции региональной политической властью местных элит, урегулирова­нию конфликтов между различными ее сегментами через систему нефор­мальных связей и соглашений. В си­туации радикальной трансформации, кризиса либо «дефолта» системы ре­гиональных формально-властных институтов клиентарные механизмы на региональном уровне обеспечили деятельность властных механизмов на основе неформальных связей меж­ду политическими акторами.

Становление клиентарных меха­низмов стало средством экстрен­ной мобилизации политических и экономических ресурсов, необхо­димых региональной политической власти в ситуации кризиса властно-управленческих и социально-эко­номических структур. 

ПОЛНОСТЬЮ - http://svom.info/entry/258-vsepronikayushaya-klientela/

 

3 Декабря 2012
Поделиться:

Комментарии

Для загрузки изображений необходимо авторизоваться

Архив материалов