Доклад о реформировании органов исполнительной власти.

 

Институт проблем глобализации

 

ПРИНЦИПЫ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

  

Аналитический доклад 

Под редакцией М.Г.Делягина

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

Резюме. Необходимые направления преобразования

1. Рациональная структура федеральной исполнительной власти

2. Принятие руководством страны ответственности

3. Интеграция функциональной, отраслевой и региональной   систем государственного управления

4. Электронный документооборот: «дивный новый мир»

5. Введение коррупции в безопасные рамки

Приложение. Результат административной реформы  2004 года: управленческий паралич

 

Москва, ноябрь 2012

  

 

Резюме. НЕОБХОДИМЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ

ПРЕОБРАЗОВАНИЙ

 

          Административная катастрофа 2004 года отбила охоту к реструктурированию власти. Основанная, насколько можно понять, на фрагментарном (и просто малограмотном) переводе с английского, выкинутом в архив в силу явной неадекватности еще в середине 90-х, она разорвала единый организм исполнительной власти, реализовала вековечную мечту чиновничества об институционализации безответственности и привела к длительному бюрократическому параличу. Последствия последнего полностью не изжиты и сейчас.

          Органы исполнительной власти представляют собой невнятную мешанину из агентств, служб и департаментов с самыми разными полномочиями, зачастую непредсказуемыми для их же сотрудников. Алгоритмы взаимодействия между ведомствами сложнее древних китайских церемоний, а талант и энергия лучших управленцев бесплодно расточаются в нелепых согласованиях. Механизмы контроля, блокируя созидательную деятельность, не мешают коррупции, которая производит впечатление основы государственного строя. О разумности решений свидетельствует то, что исправлять их то и дело приходится первым лицам: больше некому, хотя размножение бюрократии вызывает ностальгию и по царской, и по советской России.

          Короче: хаотичность работы правительства представляется отдельной и реальной угрозой госбезопасности.

          В условиях приближения мира к пропасти глобальной депрессии, а России – системного кризиса это неприемлемая роскошь, а реорганизация правительства – необходимое (хотя и далеко не достаточное) условие относительно нормальной жизни.

          Пути оздоровления общеизвестны. Они многократно провозглашались даже самими творцами катастрофы 2004 года, но для движения по ним нужно стремление к эффективности госуправления в целом, а не к тем или иным частным интересам.

          Прежде всего, пора разграничить сферы ответственности. Министр должен быть хозяином в своей области и нести полную ответственность за свои решения. Структура министерств устарела: в частности, все отраслевые министерства должны быть безжалостно включены в состав Минэкономразвития (единственное исключение в силу специфики – Минатом, который должен быть восстановлен), антимонопольная служба должна поглотить службу по тарифам и стать полноценным министерством.

          Межведомственные согласования должны выполняться в сжатые сроки, при нарушении которых вопрос должен поступать на рассмотрение арбитра – аппарата правительства.

          Искусственное разделение функций между министерствами, «вырабатывающими политику», осуществляющими контроль службами и «предоставляющими услуги» агентствами должно быть окончательно ликвидировано: оно парализует созидательную деятельность и служит лишь безответственности чиновников.

          Министерства должны состоять из департаментов, занимающихся конкретными отраслями либо проблемами. Лукавая практика передачи функций госуправления на аутсорсинг специально создаваемым структурам должна быть пресечена везде, где служит инструментом удорожания оказываемых государством услуг и безответственности чиновников, - то есть почти везде.

          Практика ведомственного контроля блистательно доказала свою бесплодность: «ворон ворону глаз не выклюет». Конечно, силовые структуры должны сохранить департаменты собственной безопасности, - как из-за их исключительной важности, так и из-за исключительной же глубины их разложения. Но по-настоящему действенный контроль должен быть внешним и осуществляться как существующими структурами вроде Счетной палаты, прокуратуры, Росфинмониторинга (в составе ФСБ), так и специальными структурами, подчиненными лично президенту России и созданными за счет объединения существующих ведомственных служб.

          Не только документооборот, но и сам процесс принятия решений должен быть переведен в электронную форму. Это потребует неимоверных мер по обеспечению компьютерной безопасности, но овчинка стоит выделки: качественное ускорения принятия решений кардинально изменит облик государства и всей страны, а система электронного принятия рений позволяет осуществлять за чиновниками не ощущаемый ими контроль. И, если сегодня проверка часто ведет всего лишь к пожару в архиве, в новой системе чиновник не сможет ничего подозревать до предъявления конкретного обвинения.

          Наконец, пора положить конец византийской системе, при которой президент поручает премьеру руководить не подчиняющимися ему министрами (ведь не он их назначает и увольняет). Разделение власти президента и ответственности премьера удобно, но является институциональным источником безответственности, которой поражена власть в целом. Нужно совмещение постов, при котором президент, как в США, руководит правительством, а премьер становится первым замом, «сидящим на хозяйстве».

          Упрощение системы управления сократит число чиновников (особенно в региональных структурах федеральных ведомств) и качественно повысит их роль. При этом чиновник должен работать не столько за деньги (нелепо соревноваться в этом с бизнесом), сколько за почет и железобетонные социальные гарантии.

 

Основные принципы управленческого оздоровления

исполнительной власти:

          1. Президент по должности должен возглавлять и формировать правительство. Администрация президента и аппарат правительства должны стать единой структурой.

          2. Необходимо интегрировать функциональные, отраслевые и региональные функции государственного управления.

          3. Следует в полной мере воспользоваться качественно новыми управленческими возможностями, предоставляемыми электронным документооборотом, в национальном масштабе, и преобразовать на основе этих возможностей всю архаичную систему госуправления.

          4. Жизненно необходимо искоренить институциональные предпосылки коррупции с последующей чисткой госаппарата.

     

1. РАЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА

ФЕДЕРАЛЬНОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

            Курсивом выделены вновь создаваемые ведомства. В скобках указаны функции, перераспределяемые между ведомствами. Ведомства, выполняющие, помимо функций управления соответствующими сферами, контрольные функции, стоит буква «К», инновационные – буква «И».

 

          1. Президент – глава государства и одновременно правительства. Его аппарат (И) включает Комиссию по административным спорам (К), глава которой подчиняется президенту лично.

          2. Вице-президент (выполняет представительские функции, остается «на хозяйстве» во время отсутствия президента).

          3. Политический блок (подчиняется только президенту лично): Федеральная служба расследований (К), Минобороны, МВД (включая МЧС), ФСБ (К) (включая СВР и Росфинмониторинг), МИД, Минюст (К), Миннац, ФСО (К), Минфин (К) (включая ФТС).

          4. Социально-экономический блок (в отсутствие президента управляется вице-президентом): Минэкономики (включая Минрегионразвития и все отраслевые ведомства, кроме Минатома), МинатомМинистерство внешнеэкономических связей, Министерство антимонопольной политики (К), Минздрав, Министерство труда и социальной защиты (К), Минкультуры, Минобрнауки (И), Минприроды, Федеральная комиссия по финансовым рынкам (К) (осуществляет контроль деятельности в том числе банковской сферы, являясь «мегарегулятором», но подчиненным правительству, а не опирающимся на Банк России), Росстандарт, Гостехнадзор (К), Росстат, Госкомэкология (К).

          Существенно, что следствие по вопросам особой важности (связанных в первую очередь с деятельностью организованных преступных сообществ, включая наркоторговлю, коррупцию в органах власти, бандитизм, шпионаж и проч.) следует сконцентрировать в специальной Федеральной службе расследований, оставив следственным органам МВД преступления, носящие не организованный характер. Другие органы власти не должны выполнять следственных функций (соответствующие потери для ФСБ должны быть компенсированы завершением затянувшегося процесса восстановления естественного круга ее полномочий).

          Предполагаемое создание финансового «мегарегулятора» на базе Банка России представляется контрпродуктивным, так как в силу независимого статуса последнего будет означать вывод регулирования всего финансового рынка из сферы компетенции правительства, а с ним – и всего российского общества. В условиях кризиса, требующего концентрации властных функций, это представляется ошибочным.

          В целом, несмотря на необходимость создания 6 новых федеральных ведомств, число самостоятельных федеральных органов исполнительной власти сократится почти вдвое - с 40 (а включая службы и агентства, «подведомственные» министерствам, но также являющиеся федеральными органами исполнительной власти - с 79) до 23.

Хотя бюрократический паралич, вызванный административной реформой 2004 года, в целом преодолен, нет сомнений, что она не выполнила большинства поставленных перед ней задач и как минимум не повысила эффективность функционирования государства (разумеется, с точки зрения общественных нужд, а не отдельных кланов или правящей бюрократии в целом).

Наблюдается успешный отход от большинства неадекватных постулатов административной реформы (увеличение числа заместителей министров, смешение первоначально разделенных функций между некоторыми службами, агентствами и министерствами и т.д.).

В то же время государство неуклонно отдаляется от решения реальных проблем страны, качество подготовки, принятия и реализации решений (даже имеющих выраженную коррупционную компоненту, то есть связанных с реальными и существенными для госаппарата интересами) продолжает снижаться.

Соответственно нерешенности задач повышения эффективности государственного управления, вызвавших к жизни пароксизм преобразований, их актуальность неуклонно и угрожающе растет. По административным и политическим причинам неуклонно приближается время новых активных действий в этом направлении.

          Риск, что эти действия будут разрозненными, не согласованными, направленными на достижение локальных (хотя бы даже и очень важных) целей и лишь частичных улучшений, представляется в настоящее время неприемлемо большим.

Это создает необходимость возобновления широкой общественной дискуссии по вопросам административной реформы с выработкой и последующим навязыванием соответствующим бюрократическим группировкам принципов и конкретных решений, соответствующих современному положению и интересам России.

          Не рассматривая носящих политический характер вопросов направленности государственной политики (в том числе ответственности государства перед обществом и контроля со стороны последнего), а, следовательно, и механизмов выработки принципиальных решений, настоящий доклад посвящен преимущественно узко административным вопросам повышения эффективности механизма государственного управления как такового.

          Представляется целесообразным выделить следующие основные направления наиболее насущных преобразований:

1. Принятие руководством страны ответственности за свои действия, отказ от византийской системы размывания ответственности и ее перекладывания на заведомо ненадлежащих субъектов.

          2. Интеграция функциональной, отраслевой и региональной систем государственного управления на основе современных технологий.

          3. Введение электронного документооборота и использование порождаемых им качественно новых управленческих возможностей.

4. Исключение институциональных предпосылок коррупции с последующей очисткой госаппарата от коррупционных элементов.

 

2. ПРИНЯТИЕ РУКОВОДСТВОМ СТРАНЫ

ОТВЕТСТВЕННОСТИ

 

          В начале 90-х в России сложилась уникальная система управления, в которой президент страны определяет стратегию деятельности государства и утверждает законы, а ответственность за реализацию этих стратегии и законов лежит, соответственно, на непосредственно реализующем ее правительстве и принимающей законы Госдуме.

          Эта византийская по своей сути система, вполне соответствуя пагубному историческому принципу «царь-то у нас хороший, только бояре плохие», практически снимает с руководства страны ответственность за его действия, создавая объективные предпосылки для дезорганизации, деградации, а значит – и дискредитации всей системы государственного управления России и российской государственности как таковой.

          Стала нормой (пуст даже и не признаваемой формально) анекдотическая и в принципе не допускающая нормального управления ситуация, при которой председатель правительства не может потребовать от члена правительства (при этом руководителя гражданского, а не силового ведомства) однозначного исполнения своих указаний, так как последний назначается и снимается не премьером, а президентом, перед которым и несет всю полноту реальной ответственности. Премьер же может, насколько можно судить, «отыгрываться» лишь на заместителях министров.

          Для устранения этого институционального порока следует преодолеть разделение функций стратегического и тактического управления, которое в сегодняшней России носит искусственный характер, и совместить посты президента и премьера, установив, что президент по должности обязан не только формировать, но и непосредственно возглавлять правительство. Соответственно, это потребует объединения администрации президента с аппаратом правительства и перехода к некоторому подобию представляющейся в настоящее время наиболее логичной и внутренне стройной американской системы.

          Следует отметить, что в развитых странах исполнительная власть уравновешивается не вмешивающимся в ее текущую деятельность моральным авторитетом, выступающим арбитром в ситуациях общенационального кризиса. В парламентских республиках это президент или (в конституционных монархиях) – монарх, в США данную роль выполняет развитая судебная система.

          В силу исключительности задач модернизации, стоящих сегодня перед Россией, и невозможности (при всем желании) отнести ее к категории развитых стран, подобное уравновешивание на современном этапе представляется искусственным, преждевременным и в конечном счете неуместным. Оно будет не столько обеспечивать, сколько мешать реализации интересов общества, требующих решительных и энергичных мер. В силу объективных причин «сдержки и противовесы» исполнительной власти, стремящейся к модернизации, будут служить не «пока еще молчаливому большинству» россиян, но энергичному, корыстному и контролирующему значительную часть страны меньшинству, связанному в первую очередь с нынешней силовой олигархией (а также с сохранившейся коммерческой олигархией эпохи Ельцина).

          Лишь по мере решения наиболее насущных задач модернизации начнется формирование элементов, балансирующих верховную власть. Поскольку ее полноценное уравновешивание судебной системой в России не представляется возможным (в том числе и в силу особенностей русской культуры, не говоря уже об особенностях культур ряда российских народов), вероятно, государственное устройство будет эволюционировать к французской системе. Как в ней уникально высокая роль президента при самостоятельном премьере представляется наследием де Голля, если даже не Наполеона, так и в будущей российской системе подобная же роль президента будет наследием исключительных заслуг руководителя, обеспечившего модернизацию.

          Однако в современной России прямой переход к подобной системе не представляется возможным не только в силу корысти правящей бюрократии, но в первую очередь потому, что не позволит обеспечить эффективность и концентрацию власти, необходимую для решения задач модернизации, которые по мере промедления нынешней власти все более становятся чрезвычайными.

 

3. ИНТЕГРАЦИЯ ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ, ОТРАСЛЕВОЙ И РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМ ГОСУПРАВЛЕНИЯ

 

          Переход к фактическому назначению губернаторов, вне зависимости от мотиваций и политического значения данной меры (возврат их формальных выборов не изменил ситуацию принципиально в связи с использованием «муниципального фильтра» и общим контролем за избирательным процессом), создал возможность интеграции федеральной и региональной систем государственного управления по типу систем, существующих в наиболее эффективных коммерческих корпорациях.

          Следует оговориться, что отличие государства от корпорации носит принципиальный характер и обусловлено не столько наличием у государства значительных социальных обязательств (которые в рамках социального партнерства зачастую принимают на себя и корпорации), сколько коренным различием целей. Корпорация объективно стремится к увеличению прибыли, государство – своего населения (забвение этих целей рядом корпораций и государств отнюдь не отменяет их).

          Тем не менее схожесть ряда выполняемых функций, особенно управленческих, позволяет использовать в госаппарате значительные элементы корпоративной системы управления (в том числе систем управленческого учета). Основные функции управления являются общими и для государства, и для корпорации. Это собственно стратегическое и оперативное управление процессами, инновации, контроль, разрешение споров (суд), предоставление услуг.

          Прежде всего, следует признать: система 90-х – начала 2000-х годов, в которой все функции были сосредоточены в министерствах, контролирующих сами себя, была из рук вон плохой. Однако пришедшая ей на смену в результате административной реформы 2004 года не только не решила имеющихся проблем, но и добавила к ним значительное количество новых (см. Приложение).

          Представляется разумным установить, что государственное управление представляет собой объединение функционального и отраслевого управления, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и территориального управления, осуществляемого губернатором. Их функции должны быть разделены по каждому конкретному вопросу. Неминуемые конфликты, вызываемые объективно обусловленным различием интересов центрального и территориального управления (а также конфликты между федеральными ведомствами), должны разрешаться на единой основе Комиссией по административным спорам - специальным компактным органом в составе аппарата президента (объединяющим нынешние администрацию президента и аппарат правительства), находящимся под контролем президента и специально назначенного Наблюдательного Совета.

          Контрольные функции, сегодня дезорганизованные и размытые, должны быть переданы специально выделенным органам с хорошо развитой обратной связью. При этом контроль в различных сферах должен осуществляться разными структурами: технологический контроль (включая экологию) – органом в составе правительства, контроль за соблюдением закона – силовыми структурами по ведомственной компетенции и (в части надзора) Генпрокуратурой, политический и управленческий контроль – специальной структурой в составе аппарата президента.

          Контрольные функции в рамках компетенции федерального центра осуществляются только федеральными структурами на всей территории страны. Если губернатор или руководитель обычного органа управления не согласен с предписанием контрольного органа или не подчиняется ему, он обращается в суд (по административным вопросам – в Комиссию по административным спорам, которая решает вопрос в кратчайшие сроки на основе прецедента).

          Функции контроля и решения споров должны быть разделены, а занимающиеся ими структуры - не зависимы друг от друга и не связаны друг с другом.

          Функции оказания государственных услуг должны быть отделены от управления как такового и максимально централизованы для облегчения контроля (а не как сейчас, когда агентства подведомственны министерствам, причем каждое по-своему, а оказываемые ими услуги в результате децентрализованы: достаточно указать, что не существует никакой структуры, на деле борющейся с незаконным лицензированием и контролирующим процесс выдачи лицензий). В частности, все госзакупки должны осуществляться через единую Федеральную контрактную корпорацию, находящуюся (как наиболее коррупциогенная структура) под особо жестким многоуровневым и разносторонним контролем.

          Функции инноваций, сегодня размытые до полного отсутствия, должны быть сконцентрированы в специальных структурах: технологические – в Министерстве образования, науки и технологий, управленческие – в аппарате президента. Эти структуры должны заниматься организацией экспертизы и принятием решений о внедрении тех или иных предложений.

          Аппарат президента должен объединять все информационные потоки и быть единственной структурой, владеющей всей картиной государственного управления в целом.

          Региональное управление должно не строиться по принципу «удельных феодальных княжеств», обладающих при этом принципиально разными правами, а быть полностью интегрировано в единую общенациональную систему государственной исполнительной власти. (Специфика некоторых регионов Северного Кавказа при необходимости достаточно легко учитывается восстановлением в них режима проведения контртеррористической операции).

          В частности, вице-губернаторы и руководители департаментов региональных правительств, курирующие вопросы общенационального значения, должны подчиняться не губернатору, но профильному органу федеральной исполнительной власти и принимать все необходимые решения в соответствующей сфере, являясь, по сути дела, региональными структурами органов федеральной власти.

Губернатор должен лишь координировать их деятельность, за исключением руководителей силовых, кадровых и финансовых структур (в том числе определяющих размер оплаты труда сотрудников региональных органов власти). Последние должны предоставлять ему информацию о своей деятельности и планах в касающейся его части, но оставаться при этом полностью самостоятельными и не быть объектом даже координации с его стороны.

Конфликты между руководителями региональных структур исполнительной власти (или между ними и губернатором) должны решаться Комиссией по административным спорам аппарата президента страны.

Губернатор не должен обладать контрольными функциями в отношении вопросов, имеющих общенациональную значимость. Более того: он не должен иметь возможность принимать решения о финансировании, которые должны находиться в компетенции руководителей соответствующих региональных структур исполнительной власти.

          Данная концентрация управления, необходимая для проведения форсированной модернизации, становится принципиально возможной исключительно за счет перевода его на качественно иную технологическую основу – с бумажного на электронный документооборот.

  

4. ЭЛЕКТРОННЫЙ ДОКУМЕНТООБОРОТ:

«ДИВНЫЙ НОВЫЙ МИР»

 

          Замена бумажного документооборота электронным должна быть полной, касаться не только всех органов государственного управления, но и взаимодействующих с ними корпораций (в том числе частных; такая замена должна быть технологическим условием прямого и эффективного взаимодействия корпорации с органами государственного управления).

          Это позволит экономить не столько бумагу и услуги почтальонов (включая дорогостоящую фельдсвязь), сколько время. Любое решение может приниматься мгновенно, причем вся связанная с ним информация сохраняется навсегда и является легкодоступной (а при необходимости – и общедоступной).

          В частности, любой конфликт между органами власти, не разрешенный ими самими в течение суток, должен автоматически передаваться на рассмотрение Комиссии по административным спорам в аппарате президента, которая, в свою очередь, должна (действуя по прецеденту) принимать решение в течение суток (в крайнем случае двух). Таким образом, любая типичная конфликтная ситуация урегулируется в течение двух суток, а нетипичная, требующая вмешательства высшего руководства страны, должна урегулироваться в течение трех суток.

          Для сравнения: сегодня только на подготовку ответа вышестоящей структуре орган государственного управления имеет неделю, а на подготовку ответа равной по положению или нижестоящей – и вовсе целый месяц. Но и эти сроки систематически нарушаются как из-за отсутствия реального контроля и наказания за их срыв, так и в силу перегруженности лиц, имеющих право подписи.

          При обращении в Комиссию по административным спорам участник спора должен определять ориентировочную «стоимость проблемы», то есть ущерб от ее неправильного или несвоевременного решения. Если Комиссия соглашается с аргументами, определяющими эту стоимость, признанный ею виновным чиновник (в том числе, возможно, и инициатор обращения) получает соответствующие штрафные очки. Для каждой должности установлен лимит допустимых штрафных очков, которые могут быть набраны в течение года (естественно, чем выше должность, тем, в соответствии с масштабами деятельности, выше этот лимит); чиновник, превысивший этот лимит, автоматически понижается в должности или увольняется, так как его ошибки создали угрозу нанесения неприемлемого ущерба.

          Любой чиновник и, шире, любой гражданин страны имеет право и возможность обратиться в любой орган государственного управления, и ему должны дать содержательный ответ.

          ТЕКСТ ПОЛНОСТЬЮ -  http://delyagin.livejournal.com/702858.html

10 Ноября 2012
Поделиться:

Комментарии

Для загрузки изображений необходимо авторизоваться

Архив материалов