Трансформация путинских элит: 2014−2024

Спустя четыре года после избрания Владимира Путина на третий срок внутри политического режима начался процесс кардинальной кадровой перестройки. Волны перестановок затронули администрацию президента, губернаторов, силовые структуры, госкорпорации. В 2017−2018 годах ожидается новая волна: в связи с президентскими выборами неизбежна перетряска правительства. Режим и прежде переживал крупные кадровые перестановки, однако никогда еще они не были отражением глубоких внутриполитических и даже психологических трансформаций элиты. Если кадровые изменения 2004, 2007 или 2011−2012 годов можно было бы назвать управляемой адаптацией, то аналогичные процессы, наблюдаемые в 2016−2017-м, свидетельствуют о существенном изменении системы правления.

КАДРОВЫЕ ПЕРЕСТАНОВКИ ПУТИНСКОЙ ЭПОХИ И ИХ ОСОБЕННОСТИ

Политический режим Владимира Путина, отсчитывающий свой срок с 2000 года, уже проходил через крупные кадровые пертурбации, однако на нынешнем этапе речь идет о чем-то совершенно новом.

Первые крупные перестановки, на которые решился президент Путин, состоялись лишь в 2003−2004 годах и касались окончания «переходного периода». В конце 1999 года Путин взял на себя негласное политическое обязательство сохранить кадровый состав администрации президента и правительства до конца своего первого срока, тем самым гарантируя преемственность политики и безопасность Бориса Ельцина и его семьи.

Перестановки, однако, произошли несколько ранее обещанных четырех лет вследствие «дела ЮКОСа» и общей политики «равноудаления» олигархов от государства. Жесткая линия в отношении политически влиятельного крупного бизнеса послужила одной из первых причин концептуального конфликта новой путинской власти с либералами ельцинского периода и ускорила кадровую ротацию. В конце 2013-го ― начале 2014 года были сформированы новое правительство и новая администрация, однако это было скорее легитимизацией уже идущего процесса. Например, главой администрации президента в 2003 году стал Дмитрий Медведев, де-факто уже бывший правой рукой Путина в неформальной иерархии административной системы управления. В целом перестановки 2003−2004 годов подвели определенную черту под процессом кадровой экспансии Путина и «питерских», как их тогда называли: президент создавал комфортную для себя среду управления, отталкиваясь преимущественно от принципов лояльности назначенцев и их личной преданности. В те годы это было связано с политическими задачами режима: укреплением «вертикали»; политическим контролем над ключевыми позициями, институтами, процессами. Такая экспансия продолжалась вплоть до 2007 года, когда близкие к Путину соратники занимали позиции на всех уровнях госуправления, а также в госсекторе экономики (или в компаниях, связанных с государством). 

Вторая волна кадровых перестановок наблюдалась в 2008 году в связи с реализацией операции «преемник»: главой государства был избран Медведев, премьер-министром стал Владимир Путин. Несмотря на значительное число кадровых перестановок того периода, о формировании концептуально новой природы режима речи не шло. На протяжении 2008−2011 годов наблюдалась ограниченная экспансия людей Медведева, но все это было частью временной, обратимой схемы перераспределения власти.

Наконец, третью волну можно было наблюдать в 2011−2012 годах. Путин был снова избран президентом России, Дмитрий Медведев стал премьером. Многие министры ушли вслед за Путиным в администрацию президента, а кабинет министров принял более технократический вид. Это был период разложения медведевского наследия, консервативных реформ и даже реакции. Кадровая политика тогда, вслед за упразднением тандема, была почти полностью монополизирована главой государства.

На кадровые перестановки того времени повлияли не столько президентские выборы, сколько массовые акции протеста конца 2011-го ― начала 2012 года, ставшие одной из главных причин ухода в правительство куратора внутренней политики в администрации президента Владислава Суркова и назначения на его место Вячеслава Володина. Это было одним из редких концептуально значимых решений Путина, связанных с его персональным отношением к вопросам управления. Володин, как главный политтехнолог кампании Путина, оказался на тот момент более востребованным, чем Сурков, утративший в глазах будущего президента политическую однозначность (сближение с Медведевым, симпатии в отношении «разгневанного городского класса»).  

Как можно заметить, все три волны были привязаны по времени к президентским выборам и в определенной степени запрограммированы режимом. Это был период управляемой адаптации к институциональным и политическим изменениям, исходящим из потребностей власти.

Кадровые перестановки 2016−2017 годов начались задолго до президентских выборов и не были напрямую привязаны к будущей трансформации правительства. Кроме того, они стали во многом вынужденными для режима, так как были вызваны не столько новыми потребностями, сколько нарастанием управленческого кризиса. Поэтому перестановки 2004, 2007 или 2012 года так же похожи на нынешние, как спокойное течение вод — на цунами. И правильнее было бы говорить не о перестановках, а о кадровом переломе 2016 года.

ПРЕДПОСЫЛКИ КАДРОВОГО ПЕРЕЛОМА

Можно выделить две главные причины, которые привели к глубокой кадровой пертурбации 2016-го. Одна из них носит инерционный характер и была изначально заложена логикой развития режима. Вторая стала следствием внешнего шока и сыграла роль катализатора кадровых перестановок.

Вернувшись на пост президента в 2012 году, Владимир Путин запустил процесс «реставрации», в действительности начавшийся еще в сентябре 2011-го (пересмотр всего медведевского наследия, силовой реванш, консервативные реформы) и, по сути, подменивший собой государственное управление. Роль правительства сократилась до инерционных, локальных, технических полумер. За 2012−2013 годы кабинет министров не принял ни одного крупного управленческого решения, в экономике наблюдался спад, а все дискуссии сводились к проблеме выполнения (точнее, невыполнения) «майских указов» Путина, подписанных сразу после избрания и построенных на его предвыборных обещаниях. Одновременно возвращалась старая логика управления, применявшаяся в 2006−2007 годах: создание госкорпораций (корпорация «Роскосмос», корпорация управления Сибирью и Дальним Востоком, жилищная корпорация) и ручное управление.

Таким образом, медленно, безо всяких потрясений внутри режима создавались предпосылки к его износу, что выражалось в высокой степени коррупции, крайне низкой эффективности, неспособности принимать важные управленческие решения (даже долгосрочная стратегия развития страны в начале третьего срока Путина так и не была принята окончательно). Этот износ режима подобно процессу старения кажется малозаметным, но проявляется в снижении работоспособности, динамизма, готовности к обновлению, страхе перед переменами. На конец 2013 года можно было говорить о признаках управленческой импотенции государства, сопровождаемой также и накоплением противоречий между президентом и правительством (слухи об отставке Медведева тогда широко обсуждались). Такая управленческая импотенция могла бы длиться очень долго, ведя к обновлению режима или к его гибели. Управленческая недееспособность и стала первой причиной, заложившей основу будущих кадровых пертурбаций.

В 2013 году казалось, что до существенного обновления режим может инерционно существовать еще много лет без заметных колебаний. Запас прочности выглядел очень убедительно. Но в 2014 году произошел тяжелейший для России перелом, ставший следствием геополитического кризиса. Новая украинская революция; последовавшая за ней аннексия Крыма; первая волна санкций; затем сбитый Boeing-777 и вторая, гораздо более болезненная волна санкций; сильнейшее и затяжное падение мировых цен на нефть; умеренная изоляция и отрезанный доступ к мировым финансовым рынкам ― все это оказалось для России настоящей катастрофой.

Трудно сейчас говорить, что было бы, если б не Крым. Однако можно с уверенностью утверждать, что события 2014 года значительно повысили управленческую нагрузку на режим и требовали большей эффективности. Беспрецедентное испытание для государства и политического режима было осложнено еще и сокращением ресурсов. Надежды на восстановление мировых цен на нефть и отмену санкций не оправдались, а плохая внешнеэкономическая и внешнеполитическая конъюнктура стала перманентным фактором и новой реальностью.

Владимиру Путину понадобилось полтора-два года на то, чтобы «переварить» эту новую реальность, смириться с новым положением России и в значительной степени изменить собственные принципы кадровой политики. В 2014−2015 годах страна перешла на новые рельсы, «военные», оказавшись вовлеченной де-факто сразу в две кампании — на Востоке Украины и в Сирии. Это потребовало не только большей динамики, но и мобилизации всех сил, а также поиска более адекватных механизмов и площадок для обсуждения и принятия решений. Вместо правительства ключевыми вопросами управления начал заниматься Совет безопасности. ФСБ значительно расширила свою роль в законотворческом процессе. Кардинально выросла роль Минобороны, и военные даже в какой-то степени стали вытеснять дипломатов из внешнеполитической сферы. «Большая политика» для Путина жестко сконцентрировалась на Украине и Сирии, за счет чего образовался вакуум во внутренней политике. Госуправление рутинизировалось, Путин все реже вмешивался в споры или уделял внимание вопросам управления. Постепенно на протяжении 2014 и 2015 годов сформировались управленческое «ядро» и управленческое «болото». Первое ежедневно и динамично занималось вопросами безопасности, внешней политики — во втором накапливались проблемы.

Все это привело к крупнейшему кадровому перелому, который начался в 2016 году и затронул практически все уровни политического и государственного управления. Кадровые перемены 2016−2017 годов можно разделить на три типа: конфликтные, клановые и технократические.

КОНФЛИКТЫ — НОВАЯ ДВИЖУЩАЯ СИЛА ПЕРЕМЕН

Весь текст -  http://carnegie.ru/2017/07/26/ru-pub-72625

 

26 Июля 2017
Поделиться:

Комментарии

Для загрузки изображений необходимо авторизоваться

Материалы категории
Pro верхи

Архив материалов